城镇可持续发展存在的体制障碍解读与思考

付永昌

[摘 要]我国城镇发展的体制背景十分特殊，是由我国两个历史阶段以及两个基本矛盾所导致的。两个历史阶段指的是在改革开放之前，我国在工业化的建设过程中进行资本原始积累的过程，在前30年大城市迅速发展，在后20年小城镇大量出现，由于体制背景较为特殊，使城镇可持续发展的过程中所存在的体制性障碍难以解决，使我国的小城镇处于需要尽快发展，但是持续发展又很艰难的境地。两个基本矛盾指的是基本国情矛盾以及体制的矛盾，基本国情的矛盾指的是人地关系处于高度紧张状态，体制的矛盾指的是城乡二元的分割结构。有研究说明，人地关系处于高度紧张的状态会使劳动力产生许多剩余，而由于城乡的分割体制，导致这些劳动力留在狭小的土地上，使人地关系的矛盾加剧，形成了恶性的循环。因此，要想使城镇健康、快速、可持续发展，就要解决城镇的体制性障碍。

[关键词]城镇；可持续发展；体制障碍

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.147

[中图分类号]F205 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-0-02

在我国社会经济的持续发展战略中，城市的可持续发展是十分重要的组成部分。笔者在深刻认识到城镇的可持续发展涵义后，对当前城镇化发展的进程中存在的诸多可持续发展的体制性障碍的原因进行了深入的分析探究，这些原因主要包括：①缺乏科学合理的布局；②没有完善的发展城镇的宏观指导、城镇发展规划的体制；③城镇发展缺乏科学的监测体制；④城镇的基础设施建设阻碍了城镇的发展；⑤城镇的基础设施建设缺乏融资以及投资的体制；⑥城镇管理制度的行政等级化使各个城镇的平等发展受到限制；⑦人口聚集与土地聚集的进程不同步；⑧不完善的土地制度设置、城乡二元户籍的管理体系；⑨不健全的环境保护的机制。以上这些原因造成了城镇的环保效果较差，阻碍了人们从农村迁移到城市，使我国城镇的持续发展速度减缓。本文探究了城镇可持续发展存在的体制障碍。

1 不完善的土地制度设置

在城镇化的进程中土地制度对于同步聚集人口与土地有十分重要的意义。我国实行的土地所有制形式是集体所有以及全民所有形式，因此，在城镇化进程中会关系到转换以及优化配置城乡土地的问题，对于推动城市化的进程发挥着重要的作用。但是我国当前土地制度的情况阻碍了城镇化进程的发展。主要体现在，首先，乡镇企业使用土地大都是低价或是无偿使用，为了使土地的成本得到节约，很多村庄都选择在自己所在的村庄土地上办厂，导致了乡镇企业的布局非常分散，重复以及分散地建设许多基础设施。这种分布限制了资金、土地以及人口等流动的城镇化要素，使有效的配置资源很难形成一定的规模，阻碍了乡镇企业推动城镇化的发展，也制约了乡镇企业的提高以及发展。其次，当农村土地转换为城镇土地时，只能应用土地征用这种形式，但由于没有明确地规定土地征用所适用的范围，而且，没有应用强有力的制度进行约束，在一些地区土地征用制度变成地方政府增加财政收入以及追求政绩的手段。用低廉的价格征地，再用高昂价格出让，这既与土地征用的最初目的相悖，也更容易产生官员贪污受贿等腐败现象，而且也不利于农民的进城，使农民进入城镇所需的成本大增，造成很多地方人口转移落后于土地转移，使新征得的城镇土地低效利用甚至闲置。再次，农用地流转的制度十分不完善，进行农用地的生产时，很难提升生产效益及规模效益，不仅不能给农民进入城镇提供资金的帮助，也不能将承包土地的问题解决，还减缓了城镇化建设以及农业现代化的建设。最后，农村宅基地处于无偿使用的状态，这既导致了农村宅基地的利用效益非常低下，还很难形成与农村宅基地相关的流通市场，使城镇化与用地的矛盾进一步激化。

2 城镇发展缺乏科学的监测体制

传统城镇的监测体系存在一些问题，一方面，城镇化水平的评价指标不能将城镇化的实际水平如实地反映出来，不能给政府的决策提供精确的依据。户籍身份是衡量我国城镇人口多少的标准，但是由于我国城镇长期实行的是城乡二元的户籍管理制度，严格管理农业人口转非农业人口，造成很多实际中生活在城镇的居民不能获得城镇的户口，使城镇化的计算值低于真实的状况。由于不规范地界定城镇人口的标准，使计算城镇化的水平十分不真实。另一方面，城镇发展的指标评价不重视生态环境的指标，只重视社会经济的指标，主要表现在考核的方面，考核内容主要为财政收入、人均收入以及国内生产总值等经济方面的指标，考核内容中居民生活质量以及生态环境保护等生态环境的指标很少，即使提到也缺乏精确的考核指标。在这种评价城镇发展的方向指引下，很多领导追求短期的业绩表现，重视经济增长的速度，而忽视了城镇生态环境中的可持续发展。

3 城乡二元户籍的管理体系

从20世纪50年代开始，我国就已构建了城乡二元户籍的管理体系，将居民分成农村居民以及城市居民两类，而且在社会保障、子女上学、粮食的供应及就业方面享用的政策并不相同，城镇居民所享受的社会待遇比农村居民要优越的多。建立城乡二元户籍的管理体系是在刚解放的背景下，当时的工业基础较为薄弱、资金缺少，在国家的总收入中轻工业以及农业的占比较高，而且国际环境比较封闭，西方国家的外交、军事以及经济都处于封锁的状态下，因此，我国不得不艰苦奋斗、自力更生地进行社会主义的建设。在这种条件下，想要加快工业发展的意识更加强烈，为了使工业迅速发展，就实施了以农养工战略，在不放松农业的情况下，大力发展重工业，集中所有的资金建设工业化。但当条件产生变化后，国家并没有将发展战略作出相应的调整，改善城乡二元户籍的管理体系。尽管改革开放对于城乡户籍的管理要求逐渐放宽了，尤其是使农业户口向非农业户口转变的标准放宽了，但是从根本上并未改善城乡二元户籍的管理体系，农村人口想要进入城镇中，户籍问题是比较大的阻碍。

4 不健全的环境保护机制

城镇加快可持续发展速度的基础就是要建立良好的生态环境。我国的城市环境保护机制是由政府负责的，然而，目前，城市环境保护机制并不完善，使城镇可持续发展中的生态环境无法得到保证。想要使环境的污染问题得以解决、生态环境得到良好的改善，政府就要投入关于环境保护方面的资金。尽管当前城镇环境需要改善，但是由于我国政府是唯一投资主体，而且我国人口较多，因此造成资金不充足，对于保护环境方面的投资主要集中在城市环境基础设施的建设及工业污染的领域中，而对于城镇的工业污染、交通污染、生活污水以及生活垃圾等投入的资金很少。当前我国的环境保护机制与国际中的运营市场化及环保产业化相比有明显的不足，比如：我国城镇处理生活垃圾的工作十分具有挑战性，因为我国城镇的生活垃圾每年的增长速率越来越快、垃圾量很大，而其中只有不到十分之一的垃圾能进行资源利用以及无害处理，很多垃圾只能进行简单的填埋，甚至有的垃圾堆放在露天下，严重污染了环境，还浪费了许多珍贵的土地资源。因此，要通过国际化的处理方式，发展处理垃圾的产业，使垃圾产业的法规以及政策得到优化调整，让主要负责处理垃圾的企业能获得利润，增强公民分类丢垃圾的意识，减少垃圾的数量。

5 城镇管理制度的行政等级化使各个城镇的平等发展受到限制

我国的城镇是由各地行政管理所在地进行发育以及演化而来，这是世界上其他国家的城市化发展与我国城镇化的发展不相同的特点。因为我国行政管理的体制改革较为落后，就使得把计划经济的管理体制作为基础的行政管理的权限在级别不同的城市资源分配中，所造成的影响依然十分大，因为城镇管理者提升福利待遇以及改善生活环境与行政的权限利益是一体的，导致资源分配的不均，通过行政权限的作用，资源向上级城市转移，从而使居住在这些城市的居民福利待遇得到提升，生活环境得到改善，这样就限制了行政等级比较低的城镇发展水平和发展机会，与其他中型或者大型城市相比失去了公平竞争的机会。

6 结 语

我国城镇在建设过程中出现了城镇产业结构雷同、不科学的城镇布局以及规划、经济、人口要素聚集的动力不足等问题。这些问题的出现是因为城乡二元分割的体制造成的，只有突破建设城镇的体制性障碍，就能实现城镇的繁荣以及可持续发展。从短期来看体制对于发展建设城镇的主要障碍是体制不合理导致经济、人口要素的聚集受到了阻碍，从长期来看体制障碍会使城镇形成不合理的布局及规划，不利于城镇形成特色以及发挥优势，而且长此以往会使城镇自我促进、自我协调以及自我约束的可持续发展体系难以建立。因此，只有消除城镇可持续发展中的体制障碍，才能使城镇加快可持续发展的速度。

主要参考文献

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