我国政府绩效管理的现状及对策

苑洪志 杨乾龙 付洲

摘要：我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。历次政府机构改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的目标之一。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革和党的建设制度改革进行了全面部署。而绩效改革作为政府提升治理水平的重要管理工具，对于提升政府效能，提高政府治理水平具有重要意义。本文通过在研究国内外相关文献的基础上，试图描述我国绩效管理的现状，并针对不足之处提出个人见解，希望能够为我国政府绩效改革工作做出点滴贡献。

关键词：政府；治理；绩效管理

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）02-0047-02

一、绪论

我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。早在1980年，邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1988年以后的历次政府机构改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的目标之一。2002年召开的十六大，又进一步提出我国深化行政管理体制改革的目标，就是要形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革和党的建设制度改革进行了全面部署。从总的来看，我国的行政改革只着眼于宏观的“体制层面”和“结构层面”，局限于政府机关和人员的增增减减。然而，对微观层面的政府内部管理问题却很少给予相应的关注或很少进行更深入地研究。

目前，我国的行政体制改革进入了一个新的阶段，关于政府内部管理的改革，特别是公务员效率与机关绩效还停留在较为陈旧的管理模式之上，具有很大的盲目性、随意性，所采用的管理手段很多是流于形式或者是突击运动式的大检查、大评比，而难以使政府的绩效得到持续的改善与发展。因而，如何更有效地对政府进行管理以提高政府的绩效就成为目前中国行政学界重要的研究任务之一。

二、我国实施政府绩效管理的现状分析

从总体上看，我国政府绩效管理的体系尚未形成。理论研究和实践应用上缺乏统一的认知和高度的重视，使绩效管理往往成为一种形式。具体表现在以下几个方面：

1.政府绩效管理缺乏统一规范的法律法规。

目前我国的政府绩效管理缺乏法律规范，尚未形成一种法治化、系统化、科学化的绩效评估制度与体系。我国政府的行政绩效管理工作开展与实施主要取决于部门领导人对该项工作的重视程度，一般缺乏前期的统一与规划。各部门采用的绩效管理和评估活动，多数处于自发状态。虽然历次政府机构改革都强调提高行政效率，但只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规作为制度保障。

2.政府绩效指标体系导向不够正确。

当前政府的政绩考核指标，多以量化的经济指标为主，强调经济总量的增长，而对公众切身利益的问题关注不够。评估体系总体上还是以总量、规模、速度为中心，片面将经济业绩等同于政绩，质量、效益价值观念还未得到充分重视。强调结果指标、硬性指标，轻视过程指标、潜在指标和软性指标；强调数量指标，忽视质量指标。从而忽视绩效管理在提高人民生活质量、增强公共服务等方面的引导作用，没有发挥正确的导向功能。

3.政府绩效评估体制主体单一。

绩效评估多数是政府内部评估，缺少民众的参与，维度体系不够健全。从政治理论角度讲，政府公共部门作为人民的委托机构，其存在的合法性基础就是人民的满意，即评估政府公共服务绩效的根本标准，就是看公众对公共服务和产品的有效供给是否满意。但在现实中，政府绩效评估，大多是上级对下级的评估。公众、专家学者、智囊团和第三方评估机构的参与甚少，即使有时参与，也是缺少有效性的“有限参与”。即使群众参与的评估——“公民评议政府”，也由于信息不对称，难以进行客观、准确的评价。

4.政府绩效没有形成独立的绩效审计体系。

政府绩效审计是对政府及其公共部门为履行职能而使用所掌握公共资源的“3E”进行的审查、分析和评价，发现和反映存在的问题，并据此提出改进建议。实施绩效审计工作的主要目的是基于第三者角度，以相关的利益关系人提供关于经济责任履行情况的相关信息，以达到督促资源管理者以及行政权利行使者，提高其履行相关行政职能水平。我国当前的行政绩效审计工作属于一种内部审计方式，独立性欠缺，透明度低，审计结果披露受限。审计工作中重形式轻质量，机械的执行审计程序，工作成效少。

三、政府绩效管理水平的提升对策

就我国而言，改革往往需要多方面的努力。对于改革的思路，作者认为应该注重管理的改革，而不是机构的改革，否则只会造成不必要的成本浪费，却难以达到预期的目的。

1.加强政府绩效管理的理论研究。

在理论研究方面，要打破束缚，要从思想认识、技术利用、成果转化上下功夫。政府要加大投入力度，为相关研究机构创造条件，积极探讨和建立适合我国国情的政府绩效管理体系。其次，把绩效管理理论研究作为实践之前的必修课和基本功，要强化理论对实践的指导，加强各级政府和研究机构的联系，加大政府人员学习力度，提高政府绩效管理相关人员素质，降低政府绩效管理实践的盲目性，并且还要明确各方责任，落实理论学习任务，切实转换学习成果，避免工作而流于形式。

2.推进政府绩效管理的制度化和法制化建设。

市场经济是法治经济，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。加强绩效管理制度化、法制化建设，绩效管理改进绩效的过程是缓慢的持续改进过程，要保证绩效管理改革不断深入发展，不至于中途天折或停顿，就必须把绩效管理改革纳入制度化，法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。

3.以科学发展观为导向建立科学的绩效管理指标体系。

以科学发展观为指导，建立符合政府实际的绩效管理指标体系。体现科学发展观的要求。坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展、环境建设和能源节约的指标。绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断的活动，评估指标的选择是绩效评估的基本前提。绩效指标标准的科学化必须克服地区差异和主观片面性。我们必需考虑到政府部门与企业部门的不同，并且还要考虑到政府各地区之间的不同，采取柔性指标，使之更人性化，科学化。

4.建立评估主体多元化的绩效评估体系。

政府绩效评估就是对政府、部门及工作人员在履行其职责过程中业绩、质量、水平、效率；社会影响和公众的反应行评估政府的公共性质及承担的社会责任决定了政府绩效不能仅由其自身来进行评估。评估主体的多元化，可以防止评估中的以点带面，克服评估中的“晕轮效应”。借鉴企业管理领域中的360度全方位评估术，培养多元化的评估主体很有必要。从多元主体的角度对政府官员进行评价，才能建立一个民主的考评机制。政府绩效评估不仅以政府部门自我评估，而是将自我评估、上级评估、下级评估、权力机关评估、公共评估、第三方评估机构评估全方位结合起来，推进评估主体从单一化向多元化方向发展。

5.形成科学可行的政府绩效审计评价标准。

绩效审计项目的多样性导致了绩效审计标准的多样性，审计人员必须根据审计项目的具体特点和具体目标，有针对性地为每—个审计项目制定科学可行的绩效审计懈准。政府绩效审计评价指标应根据投入和产出两个角度来建立：主要考查政府行为成本的资源耗费类指标和政府业绩的产出类指标。在我国，对于绩效审计手续过多的问题，国务院审计署也开展独立的审计活动，对政府各部门进行了“审计风暴”。建立—套科学合理的审计评价指标体系，对于客观公正地评价政府绩效，防范审计风险，实现审计目标，都具有重要的理论和现实意义。

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