浅论广州员村城中村改造的启示

唐亚丽 焦姣

摘 要 随着中国城市化进程的不断演进，城中村已成为阻碍城市化进一步发展的关键症结。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，为今后一个时期指导全国城市化健康发展做出了宏观性、战略性、基础性规划。由此可见城中村改造依然是当下广受社会聚焦与关注的热点问题。本文旨在从社会学视角出发，聚焦于城中村改造过程中最具争议也最亟需调解的利益矛盾问题，在对城中村改造的宏观背景与基本进程梳理总结的基础上，选取广州员村作为典型研究范例，具体分析其改造过程和模式，发现亮点，总结经验和启示，以期对广州乃至全国性的城中村改造建言献策。

关键词 城中村 改造 员村 利益矛盾 启示

基金项目：本文由广东大学生科技创新培育专项资金（“攀登计划”专项资金）支持，项目编号：139914。

作者简介：唐亚丽、焦姣，暨南大学新闻与传播学院。

中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-218-02

“城中村”虽然是城市化进程中绕不开的难题，但其改造进程并不快，直至近两年才提速。在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138个行政村，其规模为一般约大中城市的几倍。如何对这些城中村进行合理改造和有效管理，使其真正融入城市生活及管理体系，已经成为学界及实务界的重要课题。

一、 员村的改造背景

员村街，即我们所说的员村，位于广州市天河区的最南部，地处广州市中心的黄金地带，其优越的地理环境条件决定了其广阔的发展空间。员村最初建立于1960年7月，由东圃镇划出的员村、程界村地区组成。2012年，全街面积5.37平方公里，总人口124725人，其中常住人口47059人，外来暂住人口77666人，人口密度每平方公里23226人 员村地区曾是广州市的工业基地，重点发展第二产业，形成电力厂、化工厂、玻璃厂、面粉厂等传统工业为主导的产业结构。

员村在改革开放前为了大力发展第二产业，兴建了许多工厂，这些工厂往往污染严重、缺乏规范，存在许多违规现象和安全隐患，并且这些建筑较为破败，与周边地区的城市建设格格不入，破坏了城市的整体风貌。

员村外来暂住人口多，这样的人口状况造成村中人口构成杂乱、人口受教育水平与整体素质普遍较为低下、人员管理与治安问题堪忧、缺乏充足的生活与安全保障。种种社会问题使得员村与其周边的商厦中心格格不入，其落后的产业结构局限了城市空间资源的利用，衍生的污染问题、治安问题也可能危及周边天河城区。

员村已无多余的农业用地，空间几乎都为非农业活动所用，土地利用较为集约，但管理十分松散，是“成熟型”的城中村。员村虽占地广阔，地势优越，但土地缺乏统一的规划和管理，违法占有土地的比例很高、利用率低，形成规模不经济效应。在“寸土寸金”的广州，是对土地资源的滥用和浪费。此外，部分村民拥有较高的租金收入，外来人口则普遍缺乏经济来源，有一定的收入差距。

二、员村改造的经验与启示

（一）“农转居”社区管理体系与城市并轨

“农转居”型社区管理体系是城市化进程中的特殊产物。村民身份改为居民身份后，由于缺少相配套的管理体制、管理方式，大多数“农转居”社区管理没有按居委会组织法进行管理，仍然按村委会的管理模式处理事务，使得城中村的居民不同于城市固有的居民。

员村属于“农转居”社区，但员村社区的居民与一般城市居民的待遇是平等的。比如，参加城乡居民基本医疗保险，只要“具有本市户籍且未参加职工社会医疗保险的城乡居民 ”，都可以“就近到本市任一街道（镇）劳动保障服务机构办理参保登记手续 ”；“农转居”失业人员（有天河区户籍的），同其他失业的城市居民一样，可享受两次初级技能培训、一次创业培训、一次中级技能培训、一次高级技工培训、一次技师培训、一次高级技师培训（含市培训券自助6次）及鉴定费补贴 ；用人单位如招用天河区户籍失业人员，根据失业人员的年龄、家庭情况等，天河区政府给予用人单位相应的补贴，其中“农转居”人员只需提交所在居委会出示的“农转居”人员证明和户口簿复印件即可享受同等优惠 。有关计划生育、城市低保、居委会办公经费和人员补贴等，也在员村社区得到了落实，为“农转居”社区融入城市社区中提供了保障。

另外，值得注意的是，改造后的员村社区管理（如昌乐园社区）已经纳入城市管理的系统中，社区工作者的工资、补贴、工作经费以及各项优惠政策补贴等也已纳入财政预算，由市、区两级财政共同负担。

（二）建设完整、配套的基础设施，使之与城区并轨

员村所辖的社区面积较大，外来人口多，改造前基本上处于一种脏、乱、差的无序状态，经过改造，员村的工矿企业已陆续搬离员村，取而代之的是多个中央、省、市属工矿企业单位和学校、科研机构。其中主要有：广东省高等法院、华南环保研究所、广东环保学校、广东工商学校、广州无线电集团公司等。员村地区生活服务设施较为完善。街内有综合市场5个。大型百货商场4间，医院、学校、银行、邮电所等生活配套齐全。

员村经过改造后，整体面貌由破落的村庄转变为真正的城市社区，与天河区原有的城市社区别无二致。

（三）加大力度进行社区建设和管理，细致入微

“农转居”社区与其他社区相比，尤其特殊性。一般来说，由于外来人口比重大，“农转居”的居民自我警惕性较高但公共意识较为薄弱，因此员村在建设和管理上力度很大，可以说是细致入微，经过调查、整理资料，大致分为以下几个方面：

1.社区管理和环卫建设：员村街道定期组织专项行动，重视社区建设。例如2011年，员村街组织开展整治“城中村”环境卫生专项行动，对城中村内及周边卫生死角和占道堆放建材、余泥、杂物进行了一次全面清理，共清理余泥垃圾4000多吨；对辖区内特别是居民生活区内的卫生黑点进行全面排查整洽；配合市政部门对辖区人行道、花基等破损的市政设施进行全面排查修复；完成各社区基础设施的小修小补工作。成立员村街执法队，负责日常工作和立案查处各类案件。成立员村街“六乱夜间整治组”，由执法队干部带队，联合派出所民警从晚上20时至凌晨4时联合执法，重点对员村辖区各地铁口和公交汽车站、员村二横路、员村三横路、黄埔大道沿线、亲水码头等地的黑点、顽点和难点进行大型整治，确保居民出行安全畅通。

2.出租屋管理：员村街道政府定期组织出租屋和重点场所的清查管理行动，工作到位有效。2011年的行动成果统计见下表。

3.安全生产与消防：员村对安全生产和消防安全工作的宣传、教育和监管力度较大。每年多次召开全街安全生产工作大会，并组织开展安全生产重大活动，制订了《员村街危险化学品“打非治违”专项行动工作方案》等一系列文件；与街辖各单位、各生产经营单位、石东公司及经济社区居委会签订了安全生产目标管理责任书和消防安全责任书。

在春节、五一、国庆、元旦等节日假日前，街安委办组织全街开展安全生产联合大检查行动。另外，对存放危险化学品和危险物品经营单位实行每月必查必检，将其列入重点监控和检查范围；对建筑业、人员密集场所等消防安全问题进行检查。对存在安全隐患的单位和个人发出整改通知书并监督其解决。

4.社区服务：员村在社区服务方面，推进了社会管理服务体制改革，制定了《员村街社会管理服务改革创新工作方案》，优化公共服务。

目前，员村街昌乐园社区和华颖社区获得2013年广东省宜居社区，华颖社区获得“全国减灾示范社区”称号。

此外，员村在社会困难群体救助服务上也有不少成果。调查得知，2011年员村街道向104户低保户、12户低收户共发放救济金94.95万元，节日慰问金22.28万元；对161户低收入家庭的住房困难情况予以调查核实，对65户已领取经济适用住房准购证明的家庭和申请廉租住房补贴的家庭做再入户调查核实工作；为62户独居老人和老劳模开展居家养老服务，累计服务时间约为13890小时；慰问烈军属、伤残、复员退伍军人150人次，发放慰问金2.5万元；组织无偿献血5次，超额完成全年计划11.6%；办理医疗保险773人，养老保险40人。

（四）重视文化建设，将家庭服务和文化服务有机结合

员村街文化站于2007年通过广东省文化厅的评估验收，评为广东省特级文化站。它的独特之处在于，除了具备了社区文化服务功能以外，还是员村家庭综合服务中心。其服务对象不受年龄、性别、户籍等限制，任何居住于中心服务地域范围内的个人或家庭，均可就近接受服务。

文化服务方面，员村文化站图书室藏书1万5000多册，订阅有《中国文化报》等各类报刊杂志36种。设有多媒体电子阅览室，供居民上网阅读各类新闻和信息，同时还可以共享全国文化信息工程。家庭服务方面，员村文化站设置了心理咨询室、家庭小组室、亲子活动室、快乐小厨房等。

将家庭服务和文化服务有机结合，可以促进居民之间的交流，使他们充分发挥特长，参与社区事务，提升自我能力；培育良好的婚姻、亲子、家庭及人际关系，形成邻里互助的氛围；加强了员村精神文明建设，为居民的文化生活提供了丰富的选择；贴近居民生活，接地气地关怀居民生活。

（五）树立起街道居委会的主导地位

城中村居民生活的方方面面，无疑是在社区中进行的。居委会（也就是村集体）是改造政策的直接实施者、社区集体资源的管理者，占有最重要的地位。居委会只有在政府领导下，积极发挥自身主观能动性，从社区实际出发，努力寻求自身发展，为居民谋福利，才能让居民安居乐业，享受城市化发展带来的幸福果实；让取之于民的社区资源在科学的管理经营下不断发展增值，用之于民。

注释：

数据来源于广州市天河区信息网.

《广州市城乡居民基本医疗保险2015年度参保须知（城乡居民篇）》.

《广州市城乡居民基本医疗保险2015年度参保须知（城乡居民篇）》.

《天河区促进就业优惠政策服务指南》.

《天河区促进困难群体就业优惠政策服务指南》.