论河北省直管县改革与政府间关系重构

摘 要 已经持续了10余年的省直管县改革对河北省政府间关系产生了深远的影响，使省县关系日趋密切、市县关系趋于紧张。省县关系及市县关系中的一些不和谐因素，在一定程度上削弱了省直管县改革的效果。为推进河北省直管县改革顺利进行，本文认为有必要重构政府间关系，通过政府角色的重构、政府间职能重新划分和政府间互动机制重构，实现政府间协同治理。

关键词 省直管县 政府 省县关系 市县关系

基金项目：河北省软科学项目“城市空间结构变迁视角下河北省行政区划体制创新研究”（14456105D）。

作者简介：杨文彬，燕山大学文法学院行政管理学系讲师，燕山大学中国地方政府改革与发展研究中心研究人员，博士，研究方向：地方政府管理。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-169-02

从2005年算起，河北省探索省直管县改革已经有10多年时间了。省直管县改革对河北省政治、经济、社会发展产生了巨大的影响，其中对政府间关系的影响是其中一个重要方面，而政府间关系的一些新变化又反过来影响了省直管县改革效果。本文着重分析省直管县改革对河北省政府间关系的影响，并设计了省直管县背景下未来河北省政府间关系重构的方案。

一、核心概念的界定

（一）省直管县

省直管县体制，或者称“省管县体制”，主要是作为区别于市管县体制的一种体制。实行完全意义上的省直管县体制，意味着取消地区级行政区，省（自治区）政府在政治、经济、社会、文化等方面直接管理到市辖区之外的县、县级市、自治县、旗、自治旗等县级行政区（为方便起见，下文将市辖区之外的县级行政区统称“县”，地级市简称“市”）。然而从总体上来看，中国目前主要还是实行市管县体制。除北京等4个直辖市以及港澳台地区外，实施完全意义省直管县的省级行政区仅有海南省1个，其他省（自治区）一般仅是在极少数试点县实行完全意义的省直管县，其他纳入省直管县改革的试点县仍是“过渡性省直管县”，即在经济、社会等部分领域实行有限的省直管县改革。具体到河北省而言，2005年河北省启动省直管县改革。目前河北省在辛集和定州两个县级市实现了完全意义的省直管县，其他地方仍是过渡性省直管县。

（二）政府间关系

简言之，政府间关系（Intergovernmental Relations，IGR）是指不同层级、不同区域政府之间的关系。从“政府”的外延来看，本文主要使用“狭义政府”概念，主要研究行政机关。从政府间关系存在的维度来看，政府间关系包括政府间纵向关系、横向关系和斜向关系（不同层级同时不存在直接隶属关系的政府间关系）等方面。本文主要关注省县关系和市县关系两个领域。

二、省直管县改革对河北省政府间关系的影响

已经进行了10余年的省直管县改革，对河北省政府间关系产生了深远的影响，其中最突出的影响体现在对省县关系和市县关系的影响。而政府间关系的一些新变化，反过来又对省直管县改革造成一定影响。

（一）省县关系日趋密切

尽管省县关系的历史较为悠久，但在实行省直管县改革之前，省县关系是相对疏远的。以省管县改革启动前的市管县体制为例，地级市政府是县政府的直接上级领导，省政府的决策一般通过市政府领导县政府贯彻，省政府一般不与县政府直接发生联系。而省直管县改革的启动，改变了原来省县关系相对疏远的状态，省县关系日趋密切。在实行过渡性省直管县的地区，一般实现了财政领域的省直管县，基本实现了省政府与县政府直接对接。在经济与社会管理的很多领域，也实现了省政府与县政府直接对接。在实行完全意义省直管县的地方，则实现了县（县级市）与地级市完全意义上的脱钩，省政府在人事、财政、事权等领域对县实施全面管辖。随着省县关系的密切，使得省政府能够更加直接、准确地了解基层情况，提高了决策的科学性。而县政府能够直接获得省政府的财政、政策等方面的支持，为县的发展提供了更多机会。然而，省县关系密切后，却明显增大了省政府的管理幅度。对于管辖县数量较多的省，此问题尤其突出。以河北省为例，河北省管辖地级市11个，而县（县级市、自治县）的总数有130多个，数量仅次于四川省，居全国第二位。自河北省推行省直管县改革以来，各类试点县数量逐渐增加，目前已经达到90多个，一些省政府职能部门感到管理幅度过大。以财政系统为例，尽管省财政厅适当增加了机构和人员编制（增加了一个市县财政处，12个编制），但仍觉力不从心。

（二）市县关系趋于紧张

如果说省直管县改革对于省县关系的影响是喜忧参半的话，对市县关系的影响在短时间内却是不乐观的，直接造成了市县关系紧张。在原来市管县体制下，由于利益驱动、观念误区等原因，出现了“市卡县”、“县顶市”等问题，市县关系出现了一定不和谐。由于河北省相当数量的地级市经济实力有限，这种市县矛盾尤其突出。但是，市政府凭借自身的领导地位，总体上能够有效地控制和引导县政府。当省直管县改革以后，市县关系更加微妙。在过渡性省直管县状态下，相当数量的地级市官员认为省直管县改革给地级市利益造成一定损失，因而对实施省直管县改革态度不积极，甚至或明或暗地抵制。具体体现在：第一，通过人事、事权等方面的领导地位牵制试点县政府。第二，减少区域性公共物品和服务提供。面对试点县与所属地级市渐行渐远的状态，地级市提供向试点县提供区域性公共物品和服务的积极性有所下降，减少了区域性公共物品和服务的供给。第三，加强对非试点县和市辖区的控制。地级市的另一项策略是加强对非试点县和市辖区的控制，保证自身的发展空间。此项策略的另一种体现是将临近中心城区的、实力较强的县（县级市）改为市辖区，以此增强自身实力。近几年来，河北省的石家庄、唐山、保定、秦皇岛、张家口等市先后实现市区扩容，而其他几个地级市也在谋划此类想法。由于整体上隶属关系未变，面对地级市政府的这些策略，试点县并无有效应对措施，从而削弱了省直管县改革的效果。而在完全意义省直管县状态下，地级市与省直辖县（县级市）的矛盾更加明显。一些试点县（县级市）实行完全意义省直管县后，尽管行政级别仍低于地级市，但在人事、财政、事权等方面均直辖于省政府，与原来所属地级市实现了脱钩。简单来讲，地级市与此类县（县级市）地位和权限是几乎平等的。面对此类县（县级市），地级市政府一方面有与之开展合作的动力，另一方面也有与之竞争的动力。而从目前的情况来看，竞争的动力大于合作的动力。由于多数完全意义省直管县实力有限，往往在与地级市的竞争中处于不利地位。这种市县无序竞争的状态，也削弱了省直管县改革的效果。

三、省直管县改革背景下河北省政府间关系的重构

面对省直管县改革中出现的问题，我们应正确认识，认真设计对策。若要推进省直管县改革顺利进行，政府间关系的重构是一项必要的配套改革。

（一）总体目标：实现政府间协同治理

河北省政府间关系重构的总体目标是实现政府间协同治理。所为治理，可以理解为在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。所谓政府间协同治理，就是要突破单纯关注政府间关系某个组成部分（纵向关系、横向关系、斜向关系等）的思维，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”式的单一改革思路，谋求政府间关系的整体改善。未来的政府间协同治理，将超越现有纵向间关系主要呈现等级控制、横向间关系主要呈现合作乏力与无序竞争的状态，实现各级、各地域政府积极合作，进行有效协商和对话。在协同治理模式下，上级政府对下级政府的领导并不会改变，但上下级政府间将增加协商与对话机制，上级政府的决策将是在充分听取下级政府意见、尊重下级政府的合理要求的基础上作出的。上级政府不仅是对下级政府实现直线式的领导，还将协调下级政府间横向关系和不同层级、不同地域政府间斜向关系，引导政府间合作和有序竞争。

（二）具体路径

在省直管县背景下实现河北省政府间协同治理，需要从以下几方面着手：

1.政府角色的重钩：由于省直管县改革的深入，要求省政府对自身角色重新定位。省政府不应只是管下级政府的政府，而是应充分考虑民众需要、提供省内公共物品和服务的政府。省政府不仅要行使对下级政府的管理和指导，还要担负起协调下级政府间横向关系和斜向关系的职能，引导各级、各地域政府有效合作、有序竞争。对于多数地级市政府而言，将来对县（县级市）的管辖将进一步减少。为了发展县域经济、实现城乡协同发展，地级市政府应转变观念，积极参与和推动省直管改革。尽管地级市对县的管辖将减少乃至消失，但地级市政府仍然要担负起带动区域发展、提供区域性公共物品和服务的重任。当地级市与县（县级市）不再存在行政隶属关系的情况下，地级市政府仍可通过签订政府间合作协议、政府购买服务等方式提供区域性公共物品和服务。对于县（县级市）政府而言，应抓住省直管县改革这一大好时机，努力发展县域经济，提供好基本公共物品和服务，提高人民生活水平。同时，应通过各种机制与省政府和地级市政府协商对话，积极参与政府间合作，努力实现政府间有序竞争。

2.政府间职能重新划分：很多学者关注过中国政府的“职责同构”现象。有学者甚至认为，“职责同构”是阻碍省直管县改革进程的最重要因素之一。省直管县改革不应只是行政隶属关系的改革，应在理论推导和国际比较基础上设计各级政府“应该”承担的职能，然后根据各级政府职能划分，设计与其相匹配的财力划分方案，实现省内政府间职能合理划分。

3.政府间互动机制重构：当前各级、各地域政府间的互动，有很大的“人格化”色彩。即政府间互动主要是通过政府主要领导人或部门负责人的协商、谈判等来实现。这种互动模式规范性较低，不确定性较大。未来的政府间互动应更多地通过制度化的互动机制来完成。对于存在行政隶属关系的政府间纵向互动，应更多地引入人民代表大会这一平台，将涉及政府间利益、权力、职能划分等方面问题以人大会议这一平台进行讨论，将正式决策通过人大决议的方式作出，力求提高决策的民主化和科学化。对于不存在行政隶属关系的政府间横向和斜向互动，可以通过政府间协调会议等方式进行。在这个过程中省政府要担负起协调政府间关系、引导政府间有效合作与有序竞争、化解政府间争端的重任。

总之，通过构建政府间协同治理模式，实现政府间关系重构，能够有效解决河北省直管县改革中暴露出的一些问题，实现城乡协调发展，努力将河北省打造成京津冀协同发展中的“第三极”。

参考文献：

[1]谷文.河北：省管县试验后的思索.新理财.2011（1）.

[2]俞可平.治理和善治引论.马克思主义与现实.1999（5）.

[3]朱光磊、张志红.“职责同构”批判.北京大学学报（哲学社会科学版）.2005（1）.

[4]杨文彬.国际比较视野下省直管县体制的障碍因素分析.行政论坛.2015（1）.