最高人民法院巡回法庭若干问题刍议

摘 要 为达到使得案件分流、审判中心下移的目的，最高人民法院设立了最高人民法院巡回法庭这一全新的制度，以便在方便解决当事人纠纷的同时也能逐步完成本部与巡回法庭工作重心的分工。但最高人民法院巡回法庭制度在立法与实践中尚存一些问题亟待解决：如巡回法庭与本部管辖范围一致下案件的分工问题、巡回法庭自身的巡回性不够的问题与对于大多数当事人来说便利性仍不够等问题。本文通过对以上问题的立法分析，提出要解决上述问题的关键在于明确最高人民法院本部与巡回法庭的管辖乃至职能分工问题，同时通过对巡回法庭性质的剖析明确，并将巡回法庭的巡回性质真正落到实处以便当事人真正便利诉讼，将以上问题在立法与实践结合的角度进行完善，以最终实现最高人民法院审判中心下移的价值追求。

关键词 巡回 分流 管辖范围 流动性 便利性

作者简介：谢凡，浙江方仁律师事务所，研究方向：民事诉讼法。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-126-04

十八届四中全会于2014年10月审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（后文简称《决定》）首次正式提及了关于设置最高人民法院巡回法庭制度的想法——该《决定》在其第四章节“保障公正司法、提高司法公信力”中提到，要建立最高人民法院巡回法庭以审理跨行政区域重大行政与民商事案件，从而更好地优化司法职权配置。随即，中央全面深化改革领导小组第七次会议便在12月迅速审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。次年1月5日，最高人民法院审判委员会第1640次会议又通过了《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（后文简称《规定》）并于2月初随着最高人民法院巡回法庭的正式办公开始施行。另外，最高人民法院在2015年2月4日其印发的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（后文简称《四五纲要》）中也将“设立中国人民法院巡回法庭”、“实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接”明确为全面深化人民法院改革的主要任务之一。至此，最高人民法院巡回法庭以光焰之势进入到了公众视野中。

最高人民法院巡回法庭制度之所以得以如此迅速的推行，与现阶段我国司法实践中的主要需求和目的紧密相关。基于最高人民法院本部工作量过于繁重的现状，最高人民法院决意设立巡回法庭以期缓解本部的办案压力，从而达到使“审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”、以及“最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件” 的设置目的。显然，一项制度的具体设计应与其目的相适应，最高人民法院在对巡回法庭的具体制度设计上也应该围绕其价值功能的实现而展开；而作为一项全新的制度，巡回法庭的各个环节不仅要在立法上得到重视，更需在立法之外的实践中也起到立木南门的作用。本文试图对最高人民法院巡回法庭试点阶段的部分立法与实践可能出现的一些问题进行分析，并结合巡回法庭制度本身应具备的价值与功能，对最高人民法院巡回法庭制度若干问题不揣冒昧、略抒浅见。

一、关于最高人民法院巡回法庭一审案件的管辖范围

关于最高人民法院巡回法庭一审案件的管辖范围这一概念，实际上并未存在于现有关于巡回法庭立法中。尽管《决定》对最高人民法院巡回法庭的职能明确表述为“审理跨行政区域重大行政与民商事案件”，此后的《四五纲要》也强调了最高人民法院巡回法庭“审理跨行政区划重大民商事、行政等案件，确保国家法律统一正确实施”、并明确表述要“调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度，实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接”。但在1月5日最高人民法院通过的《规定》第三条中，立法者却将巡回法庭审理的案件表述为“受理、办理”而非“管辖”，且其第一款与第二款规定明确了巡回法庭受理或办理“应当由最高人民法院受理的”全国范围内重大、复杂的第一审行政与民商事案件。而后，2015年1月29日的人民法院报又刊登了《<最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定>的理解与适用》一文，该文进一步对巡回法庭“受理”案件范围进行了解释，明确巡回法庭的性质为最高人民法院的组成部分，因而其管辖范围应当与最高人民法院的管辖范围相一致 。通过以上条文的表述可以看出，最高人民法院巡回法庭实际上并没有独立的管辖范围；现有相关立法仅仅保证本部审理重大案件职能的前提下，把一部分案件的审理权限也同时交给了巡回法庭。但实际上，最高人民法院巡回法庭在一审案件的管辖上与其本部仍并无二致，《规定》并未重新调整一审案件的级别管辖制度、也未将一些特殊案件的管辖纳入巡回法庭的业务范围。可见，巡回法庭仍没有独立的一审案件管辖范围，其管辖范围仍与最高人民法院本部重叠。同时，对于何为《决定》与《四五纲要》中巡回法庭可以办理的“重大影响”、“重大、复杂”案件，现有立法也未对其进一步细述。

笔者认为，随着最高人民法院巡回法庭试点工作的进一步开展，可以尝试区别巡回法庭与最高人民法院本部管辖范围的做法，以此实现案件分流、各司其职的制度设置初衷。在建国以来多年的司法实践中，最高人民法院本部审理的第一审案件屈指可数，而如若按照对现有规定的理解，因巡回法庭属于最高人民法院的组成部分，则其受理第一审民商事诉讼与行政诉讼案件的标准也即应与最高人民法院相同。如此，则其有权受理的全国范围内影响重大的民商事案件与重大复杂的第一审行政案件之数量必然是极少的。事实上，关于巡回法庭是否能独立的一审案件管辖范围，还与巡回法庭本身的性质、级别问题密不可分。关于这个问题，学界对其也进行了热烈探讨、有以下几种不同的意见：有一部分学者认为，最高人民法院巡回法庭的级别是在高级法院之上、最高法院之下，或者与高级法院平行、但各自负责不同类型案件的审理 ；也有观点认为，巡回法庭的地位应当等同于最高人民法院，其“作出的裁判与最高法的裁判在效力上是相同的，都要盖最高法的章，都是终审判决，不存在上诉问题，巡回法庭和各高级法院之间仍然是上下级的关系” 。但最终，最高人民法院的《规定》明确了巡回法庭的地位为“最高人民法院派出的常设审判机构”、“审级就是最高人民法院审级” 。

在笔者看来，《规定》最终将巡回法庭的地位予以明确，并将其第一审审理案件范围与最高人民法院本部“在全国有重大影响”的一审案件予以衔接，只是为了在立法上明确巡回法院的地位等同于最高人民法院，而并不意味着这就排除了将来区分最高院本部与巡回法庭的案件管辖的可能性。就目前而言，最高人民法院巡回法庭制度仍处于试点阶段，因此其管辖范围与最高人民法院本部一致有着制度试验阶段的现实需求，但随着司法实践的需要和发展，巡回法庭制度今后在全国范围内得到推广指日可待，如若其能具有独立的一审案件管辖范围，显然可以为最高人民法院适当分担压力，有利于下移审判权；同时，随着社会的发展，各类法律的完善、各种新类型诉讼的出现（如新民事诉讼法中出现公益诉讼等），巡回法庭这种新模式在上述案件中可能有着更广阔的用武之地。

在笔者看来，在不改变巡回法庭性质与地位的前提之下，将巡回法庭的管辖范围与最高人民法院本部区别开来是有必要的。首先，如前文所述，制度的设置应当与其预期目的相适应，设置最高人民法院巡回法庭的初衷之一本就是为了实现案件分流、提高最高人民法院本部的工作效率，使得审判重心下移，因此笔者认为，在肯定巡回法庭作出的裁判效力完全等同于最高人民法院的前提下，可以适当地将巡回区内一些民商事、行政案件直接交由巡回法庭管辖、并在立法上予以明确——而不再是仅仅将刑事诉讼第一审案件以外的具有重大影响的民商事、行政案件一揽子全部列为巡回法庭可以审理的对象。此外，将巡回法庭的管辖范围以“受理范围”概念代替、并用概括式的列举模式在立法上表述使得目前的制度仍然使最高人民法院本部与巡回法庭在第一审案件的管辖上界限有所重叠。

从另一个角度说，由于最高人民法院本部迄今为止受理的第一审案件极为罕见，则立法上重叠的管辖范围很可能导致巡回法庭能够审理的第一审民商事、行政案件也少之又少，如此，《规定》第三条第一、第二款应属于巡回法庭的受理范围只能流于形式而并不能在实践中起到实际作用。再次，从立法者的角度来看，如此表述背后的深意应是想尝试巡回法庭是否有可能逐步开始审理一些影响重大的民商事、行政案件，从而担负起为最高人民法院本部案件分流的职责——如若巡回法庭能够逐步独立管辖部分特殊案件的一审，而不是在管辖权相同的情况下由最高人民法院本部决定将哪些案件交由巡回法庭审理，应该更符合组建巡回法庭、使审判重心下移的初衷。据此，笔者认为立法者日后如若能够逐步在立法上细化巡回法庭可管辖的具有重大影响的第一审民商事、行政案件——如将一些影响重大的环境污染公益诉讼、侵犯消费者权益的公益诉讼以及行政诉讼中被告为省级人民政府等特殊类型的案件在立法上纳入巡回法庭的独立管辖范围——则其在提高最高人民法院办案效率、实现案件分流的同时也能在案件的审理中相对减少地方对其的影响，从而更好地发挥其独立的、特有的自身价值。

二、关于最高人民法院巡回法庭之“巡回”

从目前的立法现状来看，我国最高人民法院巡回法庭之“巡回”的性质显然是较为独特的。稍经研究便不难发现，我国最高人民法院的巡回法庭显然不同于英美法系国家较为典型的巡回法庭模式；同时，最高人民法院巡回法庭的这种“巡回”与广大基层人民法院巡回审判的“巡回”也并不是同一种概念。为了区别以往传统司法实践中的“马锡五式”的巡回模式，《<最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定>的理解与适用》将最高人民法院巡回法庭的性质概括为“一个常设性的派出机构”，并进一步阐释了其职能为“侧重于依法公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件”以及“确保国家法律适用统一” 。另外，鉴于目前巡回法庭仍处于试点阶段，《规定》第一条对巡回法庭在试点阶段的巡回区予以明确：第一巡回法庭设在深圳市，以广东、广西、海南三个省为巡回区；第二巡回法庭设在沈阳市，以黑吉辽东三省为其巡回范围，两个巡回法院受理各自巡回区内的相关案件。

尽管上述立法已然确立了我国人民法院巡回法庭的独特属性，但在此之后学界关于其性质的热烈探讨却并没有偃旗息鼓之势。另一方面，巡回法庭虽在立法上的已有了明确的性质，但在司法实践中，这种白字黑字上对其“巡回”功能与定位的明确却不能解决所有矛盾，在笔者看来关于巡回主要存在以下问题：

首先，最高人民法院设立的巡回法庭是一种常设机构，其自身并不存在流动性。巡回法庭这个概念本来源自英美法系的Circuit一词，其本身强调事务的流动性与周期循环性，但就目前我国最高人民法院的巡回法庭的试点设置而言，其只是确定了以三个省级单位为一个巡回法庭的巡回范围——这种跨越行政区域设立一个巡回法庭管辖范围的模式仅仅是在地理上将原本分开的三个省份划归一个法庭管辖，属于地理概念的单纯合并，并没有体现出巡回法庭本身工作的流动性与巡回性，且各巡回法庭都有固定的办公场所，并没有很好地体现出巡回法庭本该具有的最为重要的“巡回”特征。以第一巡回法庭为例，其“巡回区”范围为两广与海南省且常设于深圳市进行日常办公活动，并不同于英美法系的典型巡回法庭般，在这三个省份中流动办公，何处有案件就巡回至何处解决。鉴于目前试点的巡回法庭不仅固定在某一城市办公，还有着固定的人员编制，笔者认为其本质上并不具有完整的巡回法庭的特征与职能，更像是最高人民法院的派出机构，其“巡回”功能显然未能彰显。

从另一个角度看，不真正巡回审判的巡回法庭也有着终被地方化的风险。有学者认为，将巡回法庭定义为一个如同最高人民法院派出机构般的常设机构，尽管从司法权理论上看其性质仍为中央派驻地方的法院，但实际上，这种中央派驻地方的法院很可能面临着“被地方化”的风险，从而逐渐也成为与地方法院无二的“地方的法院” 。

从历史上看，尽管我国的地方法院是因长期以来以行政区划为设置依据的模式而使得其与当地党政系统、甚至部分地方企业的关系密切，从而逐渐产生地方保护的问题，但实际上，这种“地方的法院”的演化并不是单纯源于“人、财、物由地方供给的体制，而是在很大程度上源于作为司法对象和参与者的当事人和纠纷本身的地方性，以及由此产生的亲民司法欲求和司法正当化的地方性考量” 。

从这种角度看，巡回法庭尽管不受巡回区各级内党政系统的财政制约，但其处理的范围毕竟主要以巡回区内的地方性案件为主，对于此类案件——由于当事人与案件本身具备的天然地方性，除了巡回法庭作出的裁判具有较高的效力以外，其在审理案件的其他方式方法上与巡回区本地的其他各级法院也并无判若云泥之差异。再者，将某巡回法庭固定于一个城市办公的模式，也将或多或少地影响最高人民法院设置巡回法庭“去地方化”的初衷。按照现有的制度设计，巡回法庭在常设的基础上还固定了一个城市为其办案的“大本营”，办理其巡回区之内的符合受理条件的案件。这种固定的办案场所、固定的办案法官与其他人员，长期驻扎在一个地级市处理周边案件的“巡回模式”显然并没有体现出其应独特的价值与功能。《民事诉讼法》第十九条规定，高级人民法院管辖在本辖区内有重大影响的第一审民事案件，而《规定》则表明巡回法庭办理“巡回区内”的“全国范围内有重大影响的第一审民商事案件”。笔者认为，在巡回区内属于“全国范围内有重大影响”的案件，则必然也属于在高级法院管辖区内有重大影响的案件，因一个巡回区本就由三个省构成，因此，在这部分案件上，巡回法庭发挥的作用与普通高级人民法院实际上并没有明显的不同，也并没有体现出其在减少地方化问题在对案件的影响上相较于高级法院的明显优势。

综上，笔者认为，缺乏了流动性的巡回法院，很可能最终不可避免地逐渐陷入了“地方化”的藩篱，从而使得最高人民法院设置巡回法庭以实现部分案件去地方化的审理的目的难以实现。因此在笔者看来，巡回法庭的“巡回”不应只停留在名称与地理范围上，而应在其中更多注入“巡回“本身的性质——即一种非常设的、具有流动性和周期性的法院设置，不受固定地点的办公约束、也不受周边其他地方性因素干扰的相对独立与灵动的办案模式。而要实现这种模式，就应考虑将巡回法庭设立成一种非常设于某地的周期性巡回的审判机构，在这一点上，最高人民法院可以在参考英美国家较为成熟的巡回法庭制度的基础上对其进行符合我国特色的修改，将舶来的经验取其精华、配合本土资源进行修改整合之后予以借鉴，以逐步找到最适合我国国情与司法实践需要的巡回法庭模式。

三、关于最高人民法院巡回法庭之“方便当事人诉讼”

在考虑设置巡回法庭的探讨与立法中，对于方便当事人诉讼这个目的，最高人民法院显然予以了充分的重视，在其之后出台的《决定》与《规定》中均对该思想进行明文确认。尽管最高人民法院早先就曾声明，其巡回法庭并不同于传统基层人民法院之巡回法庭、不同于就地解决纠纷的深入基层的亲民式巡回法庭，不属于传统的基层法院巡回庭同性质的司法机构，但在从各种关于巡回法庭的法规文件中不难发现，“方便当事人诉讼”显然是了巡回法庭设置中颇为重要且亟待被重视的目的价值。然而，就目前的《规定》与其后最高人民法院对《规定》的适用指导性文件之规定反应在实践中的效果来看，最高人民法院巡回法庭对符合其受理条件案件当事人来说并没有体现出明显区别以往的便利性。在司法实践中，结合最高人民法院成立巡回法庭试点这一阶段以来的情况看，来信来访案件、申请再审案件、申诉案件成为其办理案件的绝大多数，而鲜有跨巡回区域的重大影响案件。笔者据此对于该现状对各类案件当事人诉讼便利性的影响从以下两方面阐述：

首先，对“跨区域案件”的难以具体定义，反而造成了巡回法庭对一部分符合条件当事人救济上的不便利。在笔者看来，跨区域的重大影响案件这一概念在法理上虽成立，但在实践中却很难界定，而由于这种难以界定，更加导致巡回法庭几乎没有此类案件可以办理的窘境。在普通的民事诉讼中，尽管大部分的案件因其连结点的多样化导致其一般均有多个法院可以管辖某个案件，但这并不意味着此类多个连结点的案件都属于“跨区域”的案件，即，只要当事人双方在法律允许的范围内确定了一个法院对某案件有管辖权，则该案件就被某个法院管辖了，因而，何为“跨区域的案件”之精准概念，需要立法予以先行明确。在最高人民法院巡回法庭设置之后，实践中有许多当事人直到从外地赶到了巡回法庭才被告知自己的案件不完全属于巡回区域之内，因而不能被巡回法庭受理——因根据对《规定》理解，现只有在巡回区内的案件，巡回法庭才能予以办理——如此规定显然颇为僵化，如果某一案件不仅牵扯到巡回区内的法律关系，同时还和巡回区外的其他地区有法律关系需要处理，则此时巡回法庭该当如何？再设想一种极端的情况，假设一个具有全国影响力的案件的法律关系、影响范围不仅存在于第一巡回法庭的巡回区内，其在第二巡回法庭之巡回区内也有其他相关法律关系需要审理，则此时该案件既超出了第一巡回法庭的受案范围，也不仅仅只在第二巡回区的范围内，按对现有规定的理解，则显然两个巡回法庭都不便于办理此案。举例来说，随着科技与社会的日益发展，“互联网+”理念的传播，越来越多电商企业加入到了电子线上商务的大军中，假设某著名互联网企业与其用户或合作伙伴产生了民事纠纷，则该纠纷的双方当事人可能会在多个地区皆有分支机构、同时产生各种法律关系、跨越多个区域而远超某一个单独巡回法庭的巡回区范围，则当此种情形发生时，仍需要最高人民法院本部自己来承担审判职能，对于当事人来说仍需前往最高人民法院解决纠纷，其便利性必或多或少受到影响。另外，这种“跨区域案件”的定义不明在给当事人带来救济无门的困境同时，还将巡回法庭本就“稀有”的可办理的第一审案件范围进一步缩小，这显然有悖于最高人民法院设立该机构的初衷。

其次，对于位于巡回区之内的当事人，巡回法庭提供给其的便利性也有进一步提高的空间。根据《规定》，试点阶段的巡回法庭设置于其巡回区内某个省份的省会城市或一线城市，就目前的现实情况与数据看来，绝大多数前往巡回法庭寻求司法帮助的当事人都来自于外地甚至外省，且由于巡回法庭都采取预约取号制度，大部分当事人预约取号之后往往要在巡回法庭所在地的城市等待数日才能进入巡回法庭处理事务 ，对于在巡回区之内的当事人来说，这种新的模式并没有体现出对其便利性的显著提升。假设某日位于黑龙江的当事人需要由最高人民法院对其案件进行处理，则前往沈阳第二巡回法庭的时间与开销实际上相比其去往北京最高人民法院本部的差距并不很大。同样地，其在沈阳仍旧需要预约、排队，仍旧需要在巡回法庭所在城市停留数日甚至更长的时间，从这一点来看，巡回法庭除却降低了进京的人流量、减轻了首都的维稳压力之外并未体现出相较过去明显的优势，当事人的办案便利性仍无大幅提升。而从另一方面看，就巡回法庭试点阶段这种将法庭常设于省会城市或一线城市的模式，对大部分当事人来说仍是需要耗费大量财力与时间的，其前往巡回法庭办案的成本仍居高不下，并未比前往并停留在北京办事产生的消耗更低。因此，对于大部分本身不在巡回法庭所在城市或周边地区（毕竟是少数）的当事人来说，这种并非巡回法庭自己巡回办案，而是巡回法庭固定于一地、让巡回区内当事人前往其常驻地的“巡回”模式，对大部分位于巡回区内的当事人的便利性来说显然是不够的。

因此，笔者认为，要想真正为当事人的救济便利性提供在实践中更现实、更具可操作性的可能性。

首先，必须明确有涉于（包括但不限于）巡回区的“跨区域案件”之定义，最高人民法院可尝试在概括式列举之外，以不完全的具体列举模式来明确一些可以由巡回法庭受理的具有重大影响力的第一审民商事、行政案件。这样不仅有助于如上文第一项所述增加巡回法庭独立的第一审案件可管辖范围，实质上也明确与提升为当事人增加去巡回法庭救济的机会，使得当事人的诉讼便利性得到进一步的实质提升。

其次，笔者认为最高人民法院应将巡回法庭常设于某一城市办公的模式值得进一步商榷。真正实现流动巡回办案不仅有利于“去地方化”初衷的实现，同时这也可能是巡回法庭可以真正便利当事人诉讼、实现司法为民最重要的举措。

最高人民法院设置巡回法庭显然是我国司法制度上的重要举措，其体现的价值和意义显然是不言而喻的，但正如学者所言，改革者是期待通过跨区法院与巡回法庭制度的衔接破除一部分重大、跨区域案件遇到的地方性干预，同时通过巡回法庭为最高人民法院本部解压力，达到本部自身的职能优化目的 。因此，如若能通过在日后的立法完善与实际践行中做到巡回法庭有独立的案件可审、不被地方干预而独立办案、真正提升当事人办事的便利性，最高人民法院巡回法庭定能有望成为区别于域外巡回法庭制度，亦有别于传统基层巡回模式，成为公平高效、自成风格的颇具我国特色的优质本土化司法制度。

注释：

关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明.人民日报//人民网.http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926928-3.html.2014年10月29日.

贺小荣、何帆、马渊杰.《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的理解与适用.人民法院报.2015年1月29日.

黄逸宇.设立中国巡回法庭的制度性考量.南方都市报.2014年12月8日.

胡云腾.巡回法庭即代表最高法.人民法院报.2014年11月26日.

傅郁林.最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成.中国法律评论.2014年12月刊.

辽沈晚报、广州日报.2015年2月3日、2月4日的相关报道.

方斯远.中国人民法院巡回法庭的制度建构.法律科学.2015（1）.