我国农村扶贫立法制度的职能分析

摘 要 扶贫是一项非常艰难漫长的解决过程，是一项长期的系统工程，本文从农村发展的现状出发，经过对农村扶贫立法的调查研究，明确了农村扶贫立法的必要性和重要性，进而提出了在具体实施过程中，各个职能部门应如何完善自身的职能，如何进行职能划分，进而更好的更行之有效的解决农村扶贫立法的实施过程。

关键词 农村 扶贫立法 意义 职能

作者简介：张贤菊，贵州省六盘水市水城县委党校，讲师。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-050-02

概述：扶贫立法在西方已经较为普及，在中国，自改革开放以来，在国家各部委的努力下，包括河北、贵州、四川、黑龙江等大概有11余省建立了扶贫方面的地方性法规，2012年成立了由全国人大农委、国家发改委、财政部、国务院扶贫办等单位组成的扶贫立法工作领导小组，开始针对农村扶贫开发问题征求各界意见稿。但是国家性的扶贫法律尚未健全。目前扶贫开发方面也是存在一些问题的，整个过程暴露出一些不科学、不稳定等不良现象，可见农村扶贫法律的及早建立能够弥补我国扶贫问题在法律上的空白，也更能够规范今后在农村扶贫问题上的工作的开展和各项举措的实施，扶贫法律的实施是迫在眉睫的。就它现实的可能性来说，郭海亮代表说，针对现在的扶贫方面的法规和目前的扶贫形势来说，在这个基础上中央层面进行扶贫立法是必然的。

一、 建立农村扶贫立法制度的必要性

我国国土面积辽阔，自古以来因为土地资源上的分布不均衡导致的生产水平的差异从古至今依旧存在，这也就直接导致了农村在经济发展上的滞后性，有些农村依旧过着非常贫困的生活，加之在国家分配制度和国家发展政策上对城市的倾斜，使农村生产力较为落后的现在没能得到很大程度上的缓解，而这种现象不是通过时间能够有效解决的，而是要通过政策通过法律去规范农村发展的模式，通过立法使农村的经济发展起来，农民的思维活跃起来，农村的面貌得以换新。可见农村目前是急需扶贫立法去推进自身发展的。扶贫的难度大需要立法的推进。在近几年来随着经济的发展，贫困人口已经大范围的缩减，但是农村扶贫的任务还是非常艰巨。

（一）在国土资源上的分布不平等，我国的国家性质决定，国土资源是归国家和集体所有，对国土资源的开发和分配使得农村农民处于劣势地位

从《土地管理法》、《矿产资源》等文件中可以清晰的看到，这些国有资源一般都是掌握在国有企业当中，他们有开采的权利，也有获得部分收益的权利，而农民所能掌握的比如像森林资源、矿产资源等都是被限制的，农民只能依靠有限的土地谋求生存和发展，有的甚至会铤而走险，违规去开采资源，这种实际上资源分配上的不公平造成农民“过度”的需求，这种过度的需求是非这种在现实中存在的不公平的抗争，而这也恰恰需要法律去规范。

（二） 在国民收入的再分配又加重了城乡之间的不平衡

国民收入在经过初次分配之后，又会在全国范围内进行再次分配，以完善基础设施，保证公共事业比如学校、医院等的建设，在我国的分配体系中，近三十年，国民收入的再分配一直是向着城市和向着工业倾斜的，农业为国民生产总值的贡献率要大于农业在国民收入在分配中的比例，这与农业在国民经济中的核心地位是相背离的。纵观农村的基础设施建设，在近几年医疗、卫生、教育等事业取得了发展，但还是与城镇有相当大的差距，导致城市的孩子不愿意进入农村的教育环境。还有就目前的社会保障体系看，城市中的养老、失业、工伤、医疗保险以及住房公积金、企业年金等社会保障内容远远多于农村，农村目前建立的农村合作医疗、城镇医保等相比城市还是相差非常悬殊，农村为国民生产总值贡献着力量，但是在享受的资源上却不是非常完善，这使农村处于一种孤立无援的境地，显得有些无助，这样的分配制度使农民丧失了防止最基本的贫困问题产生的最后一道法律保障，这就更加迫切的呼唤扶贫法的建立。

（三） 我国在较长时期内推行的不均衡的经济发展战略，强调效率优先，由点带面，由东向西，由少数富裕人口带动大多数贫困人口

法律是与经济发展水平相对应的，呈现出正相关，如果经济发展水平高，人们对法律的认可和运用的程度也高，相反，如果农村地区的经济发展水平较低，那么他对法律的认可程度也会较低，正因为国家在两个方面的不同侧重，在经济的整体发展水平与法律的完善水平呈现正相关的背景下，城市和农村的区域发展不均衡使得农村人口迫切需要争取相同的法律权益。

二、 建立农村扶贫立法制度的意义

我国推进农村扶贫立法是看到了农村在脱贫进程中的一些刻不容缓的问题，同时也要看到加快扶贫立法的意义。国外的发展经验像美国在50年代就已经颁布了《沙漠土地法》、《 地区再开发法》等事关可持续发展方面的法律，英国也在50年代开始着手用法律手段去调节失业率的问题，这些发达国家的事例摆在了我们面前，告诉我们要想缩小贫富差距应该先立法，虽说西方国家的事例与我国的国情不是完全相符的，但是用立法的手段去实现脱贫仍有现实的可行性，有不可否认的意义。正如人大代表冷新生说的那样，“国家应加快扶贫立法的进程，确保贫困地区、贫困人口在法律法规的框架内得到有效扶持，促进财政公共资源、社会资源等向贫困地区和贫困人口倾斜。如应重点在农村危旧土坯房改造、农村道路升级、农村校舍危房改造等方面加大支持力度”等，为扶贫立法献计献策的有很多人，无疑是看中了扶贫立法对农村发展的指导意义。具体来说包括以下几个方面：

（一）扶贫立法能够保持扶贫工作的长期性

我国有13亿的人口，分布在960万平方公里的土地上，二十三个省，五个自治区，四个直辖市，要实现扶贫不是一朝一夕的事情，更不可能是一蹴而就的。发达国家的经济发展史也从一个侧面告诉我们，解决贫困问题与人类的发展史是相伴而生的，做好长期斗争的打算必须要有一个行之有效的并且是非常稳定的法律的支撑，这是由法律本身的性质决定的，它代表了大多数人的意志，正如一句话所说的那样“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。只有以法律为行动的准绳，才能够保证农村扶贫工作的长期性和有效性，而不是中断或者是改变，这样往往会断送之前的劳动成果。

（二）扶贫立法能够维护大多数人的权利

在法律面前人人都是平等的，其追求幸福的权利，享有社会资源的权利以及接受教育、接受救济的权利都是平等的，不会因为是否贫困而受到削弱，这种与生俱来的权利就需要法律去进行维护。对于农村的发展来说，扶贫立法无疑是对人权的最高的肯定，把发贫困作为政府工作的出发点和落脚点，作为一项长期的规划纳入法制的轨道，作为一个政府所必须要承担的使命和责任，正如一句话说的，“一个社会如果不能充分关注保障问题、特别是社会脆弱成员的保障问题，很可能要忍受破坏性不利后果的折磨。”因此扶贫立法能够维护农村人口的切身利益，保障人权。

（三）扶贫立法能够监督扶贫资金用到刀刃上的

首先，扶贫资金的缺口较大，每年国家投入的扶贫资金不足以对所有贫困地区进行扶持，依靠单纯的资金投入进行扶持收到的效果也是杯水车薪，资金的缺口依旧很大，扶贫资金的来源和配套也不稳定；其次，国家对于扶贫的资金投入不少，但是能够把每一分钱用到刀刃上却不是某个团体或者是某些个人能够保证的，一方面是因为扶贫项目因管理不善造成了无法回款，投入的部分资金都打了水漂，二是因为缺乏有效的监督和管理导致部分资金在中间环节出现了流失。因此说扶贫立法能够对资金的使用情况进行有效的监管，确保每一分扶贫的资金用到位少出错。

三、 农村扶贫立法制度的职能分析

（一） 农村贫困地区的群众挑起大梁，依靠全体社会成员形成合力

群众是地区发展的主力军，在面对扶贫立法的问题上，应首先加强自身对法律的理解，通过对教育的重视，加强对农业科学技术的学习，提高生产力水平，还有加强对法律的学习，能够理解扶贫法中对农村贫困地区的政策知识，通过对法律知识的解读，把握自身的优势以谋求发展，还有就是加强对信息化的接触，以增强对地区发展的判断的能力和执行的能力，能够利用国家给的扶贫资金和有利的政策，进行科学化的生产。除此之外，扶贫立法也是全社会的共同责任，通过免税、免租等的方式鼓励发达地区近日农村贫困地区投资修路建厂，立法能够鼓励多方人士加入到扶贫的队伍中来，既能够保证自身的权益，同时又会享受到国家的政策，扶贫立法无疑是给了投资者一颗定心丸。

（二）各级政府正确行使权利并履行义务

扶贫法除了要规定农村贫困者应该要履行的义务和享有的权利之外，还有明确作为扶贫主题的政府应该承担的社会责任，实现“政府主导”的工作模式，政府要承担像社会募集资金，向农村贫困地区提供基础设施和公众服务的职责，形成以政府为主导的专门管理机构，不再停留在简简单单的像贫困人群发放补助方面，而且要进行全方位的统筹规划，整合社会资源，利用扶贫资金发展产业，理顺农村扶贫开发的体系，实现由这一个专门机构集中管理的格局，通过明确主体的方式明确责任，简化流程，增强效率。只有依法规范农村扶贫开发的各项管理制度和监督制度，把扶贫开发真正纳入法治轨道，才能进一步提高扶贫开发工作的总体水平和标准。

（二） 要求各级财政、审计、纪检监察部门承担起监督管理的职能

目前在扶贫资金的使用过程中是存在一些不容小觑的问题的，比如扶贫办对扶贫资金只有执行落实的义务，没有监督的义务，其他部门负责调拨也不负责对资金使用情况的监管，这样就务必会导致部分人员对这部分扶贫资金进行挪用等问题，会滋生贪污腐败等问题，因此由多个部门形成合力对这部分资金进行监管是非常必要的。所以我认为必须通过扶贫立法的方式，设置专门的资金管理机构，由财政、纪检等部门负责监管，并对之后扶贫资金的使用情况进行定期或者不定期的检查审核，实现最严控的把关和追责制度，这样才能够最大程度的实现专款专用，不仅实现了法律层面上的公平公正，而且在实际操作中也能够最大限度的顾及到农村贫困人群的切身利益。

四、 结语

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中已经明确表示，农村的扶贫立法的制定已经刻不容缓，已经提上了议事日程，这是党执政为民的体现，也表明了政府实现共同富裕的决心和意志，也反应了广大贫困地区群众摆脱贫困的愿望，把扶贫开发的工作从单纯的依靠行政手段，变为法律手段和行政手段的结合，更能够加快农村地区的脱贫的步伐，最终实现共同富裕，共同享有每个公平都享有的各种权益，改变落后面貌。

参考文献：

[1]冷新生.加快扶贫立法进程.经济日报.2014（3）.

[2]习锋宇.农村扶贫开发法已列入常委会立法规划.法制日报.2013.

[3]范小建.中国扶贫开发从以解决温饱为主转入新阶段（记者于文静、何宗渝）.国务院新闻办16日发表《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书.2011-11-16.

[4]加快扶贫开发立法进程.人民政协报.2015（10）.