巡回法庭：源起、现状及其完善

张善燚 王玮

摘 要：巡回法庭起源于12-13世纪的英国，我国历史上也有类似的巡回制度，例如人们通常所说的“钦差大臣”。2014年11月8日，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出最高人民法庭设立巡回法庭，审理跨区域重大行政和民商事案件。目前最高人民法院已在广东深圳和辽宁沈阳设立了第一和第二巡回法庭。笔者通过考察巡回法庭的起源及发展现状，对我国巡回法庭的制度建设提出完善建议。

关键词：最高人民法院；巡回法庭；巡回审判；程序控制

中图分类号：D926.21 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0081-04

一、巡回法庭的起源

公元12—13世纪是英国的黄金时代，这个时期的英国知识复兴、大学兴起，人们对法律和司法的关注也不断提高，巡回法庭也起源于这个时期的英国。11世纪中叶，在诺曼底征服①之后，封建制度在英国确立。后来，由于土地所有权的变化，经济的走向繁荣，越来越多的对外战争导致权力逐渐地集中到贵族手中，世俗与教会的权利斗争也在加剧，封建王权的统治面临着前所未有的问题和挑战。所以，传统的统治方式就急需变革，国王也需要加强中央集权[1]。据记载，公元1130年，国王亨利一世通过派遣巡回法官在全国进行巡回审判的方式，监督地方法院的审判，来加强国王对地方的控制。1154年，亨利二世继承王位，亨利二世是一个熟悉罗马法、精通拉丁语的法学家[2]。1166年，亨利二世及其御前会议颁布了《克拉伦顿法令》（Assize of Clarendon），派遣两名王室法官巡回全国审案，标志着巡回法官视察成为定制。此后，又经过多次巡回试验，于1176年颁布《北安普顿法令》（Assize of Northamptom），将全国划分为六个巡回区，并由六个审判小组（每个审判小组有3名法官）前往各巡回区审理案件[3]。从此巡回法庭高速发展，到1292年，英格兰共举行了16次覆盖了大部分郡区的总巡回。但是，英国大巡回法庭因为事务过于繁重、诉状过多而解体[4]。正如贝克尔所说，“与其说它是巡回法庭，不如说它是巡回政府。”[5]大巡回法庭虽然退出了历史舞台，但是其他巡回法庭制度却并未因此而落寞，反而对世界司法制度的建设都产生了极其深远的影响。

1776年美国成立，1787年《美利坚合众国宪法》颁布，由于美国建立之初地广人稀、案件较少，美国国会根据美国宪法第三条②设立了巡回法院，巡回法院的法官要到全国各个地区进行巡回审判，以延伸最高法院的触角，强化法律在全国的统一性。但是从一开始，巡回法院就是一个问题，这主要是因为，在那样一个交通缓慢而且不舒适的时代，最高法院大法官要“巡回审判”，非常艰苦。而后来交通方面的改善，又被国家疆域的扩张抵消了，而且更重要的是，人口和案件的大量增加使得最高法院大法官的工作负担大大增加。最终国会通过设立一个审级独立、功能常设的上诉法院来代替巡回法院。虽然上诉法院已经失去了最初“法官巡回审判”的内涵，但是基于维持传统的考虑，其名称中仍然保留了“巡回”二字，被称为“巡回上诉法院”[6]。目前，美国的50个州、首都华盛顿特区同其境外领土被划分为13个审判区域，设有13个巡回上诉法院。除去11个由数字命名的巡回法院，其余两个法院分别是哥伦比亚特区上诉巡回法院和美国联邦上诉巡回法院。

在其他英美法系国家也有一些“巡回法庭”的传统。以澳大利亚为例，其高等法院会在案件积压、工作繁多的时候，在西澳、南澳、塔斯马尼亚首府和昆士兰审理部分案件。大陆法系国家一般不设巡回法院，但是有些国家和地区也会有相类似的制度。例如，法国的重罪法院，韩国、日本和我国台湾地区的部分法院设立的分院，都在某些方面与巡回法庭有着共同点。

事实上，在我国历史上也有类似的巡回制度，例如人们通常所说的“钦差大臣”。其实早在先秦时期，我国就有了类似巡回制度的天子巡守制度。③秦始皇在统一六国后，在全国推行郡县制，并先后五次亲自带领群臣巡行郡县。始皇帝还在中央设立御史大夫一职负责监察百官，地方设监御史负责巡视各县来加强中央集权。到了汉武帝时期，全国被分为十三州部，也就是十三个监察区，每个监察区有刺史一人，负责监察所在州部的郡国。汉以后的各个朝代也基本上沿袭了这个制度，作为加强中央集权、控制地方的重要手段。而现代意义上的巡回审判制度，则开始于1925年，当时的政府颁布了《广东省巡回审判条例》设立并规范了巡回审判制度。1932年，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的了《裁判部暂行组织及裁判条例》，明确规定了法官可以组织巡回法庭到出事地点去审判，吸引当地的群众旁听观看[7]。后来，政府陆续颁布了《晋察冀战区巡回审判办法》、《晋西北巡回审判办法》、《淮海区巡回审判实施办法》[8]等文件，最终在革命根据地建立起了巡回审判制度。时任陕甘宁边区高等法院陇东法庭分庭庭长的马锡五同志吸收历史经验，注重调解，创造了新的贯彻群众路线的审判方式，被称为“马锡五审判方式”。建国以后，巡回审判制度浮浮沉沉，直至近几年，全国掀起了巡回审判的热潮，巡回审判制度再次得到学术界和实务界的重视。2011年初，最高人民法院先后发布《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》、《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》中明确强调要求扩大巡回审判，正确处理调判关系[9]。2014年，最高人民法院公布了《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，指出要正确处理坐堂问案与巡回审判的关系，在偏远地区加强巡回审判。而事实上，这种巡回审判的方式与巡回法庭并不完全相同，在我国建国初期最高人民法院巡回法庭也存在过一段时期。1949年11月，最高人民法院在原华北人民法院的基础上成立，1951年，最高人民法院依据《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》在西安、沈阳、武汉、上海、北京、重庆建立西北、东北、华东、西南、华北、中南六个分院。《人民法院暂行组织条例》对最高人民法院分院的制度性质、权责划分、受案范围、审级以及分院法官的组成都进行了详细的规定[10]。但在三年之后，即1954年，《人民法院暂行组织条例》就被《中华人民共和国人民法院组织法》所取代，最高人民法院分院也推出了历史舞台。

二、我国现行巡回法庭的设定

巡回法庭一词，英国称为grand assize（大巡回法庭），美国称为circuit court of appeals（巡回上诉法院）。我国对巡回法庭的理解更倾向于巡回法庭只是巡回审判的载体而已。事实上，最高人民法院近年新设立的巡回法庭，并不同于我们平时所说的基层法院设立的巡回法庭，而是最高人民法院在特定的巡回区内设立的与最高人民法院审判职权平行的审理跨行政区的重大行政和民商事案件的审判组织。可以看出，最高人民法院设立的巡回法庭有以下几个特征：

（一）最高人民法院设立的巡回法庭在性质上属于最高人民法院的分院，这是巡回法庭最大也是最重要的特点。作为《决定》起草人之一最高人民法院审判委员会专职委员的胡云腾认为，最高人民法院设立的巡回法庭就是代表最高人民法院，巡回法庭与最高人民法院做出的裁决在效力上是相同的，都是终审判决，不存在上诉的问题，并且盖的都是最高人民法院的印章。对此笔者也持有同样的观点，与其说是最高人民法院设立巡回法庭，不如说是最高人民法院在各个巡回区内设立的最高人民法院分院，并由这个“分院”代表最高人民法院作出终审判决。随着巡回法庭的不断扩大，上诉到最高院的案件或者重大的行政和民商事案件可以逐步在巡回法庭中得到最终解决。

（二）最高人民法院设立的巡回法庭不“巡回”。虽然《决定》将最高人民法院设立的法庭表述为“巡回”法庭，但这个法庭在实际上并不一定具有“巡回”的特征。笔者认为，我国最高人民法院设立的巡回法庭不同于英国大巡回法庭——这种传统的在全国巡回的巡回法庭，而是类似于美国联邦巡回上诉法院这种固定在全国各个巡回区内进行审判的模式。从历史上说，英国大巡回法庭式的巡回模式已经被淘汰了，事实上美国最初也是类似的巡回制度，然而仅过了100年，美国国会就废除了这个制度，而是通过《埃瓦茨法案》（the Evarts Acts）将全国划分为若干巡回区，为每个巡回区设立一个“巡回上诉法院”，而每个巡回法庭也只听审来自其所在巡回区的上诉案件。这种模式已经成为目前世界各国巡回法庭的基本形式，我国应该也不例外。

（三）最高人民法院设立的巡回法庭审理特定范围的案件。不同于英国大巡回法庭极其广泛的管理权限，《决定》将巡回法庭的受案范围定为“跨区域的重大行政和民商事案件”，但笔者认为这并不是最高人民法院设立巡回法庭受理案件的最终定位。基于巡回法庭第一个特点，其受案范围限于最高人民法院的受案范围内，但也不应当过分小于最高人民法院的受案范围，如果巡回法庭受案范围过小的话，就限制了其作用的发挥，降低其作为最高人民法院分院的地位。

三、英美巡回法庭的设立及其启示

（一）英国大巡回法庭

虽然英国大巡回法庭已经于14世纪退出了历史舞台，而是普通巡回法庭一直在英国进行着普遍的巡回审判，笔者依然认为英国大巡回法庭在很多方面都是值得我国学习借鉴的，故在此将主要对英国大巡回法庭运作模式进行分析讨论。大巡回法庭由国王组织，其本质上也是王室的派出法庭。国王将全国划分为若干个司法巡回区，巡回法官根据国王的委任状在规定的巡回区内进行巡回审判，地方郡守也要根据国王的要求做好准备工作，来配合巡回法官的审判。国王通过这种方法方便了当事人的诉讼，维护了中央司法的权威和统一，并试图借此打破地方贵族与王权对抗的局面，这也是我国目前要面对的司法地方化的问题。显然地方贵族也不会简单地“束手就擒”，那么巡回法院又是如何在短时间内了解各巡回区的各种信息，并据此审理案件的呢？巡回法官主要通过四种方式来获取信息，一是陪审团的检举、调查和裁决，组建各百户区的陪审团也是巡回法庭的重要工作之一；二是郡守和百户长的卷宗，他们既负责各郡的日常政务，也负责主持郡法庭和百户法庭，所以巡回法官对他们的卷宗是持有怀疑态度的；三是王室诉案督察官的卷宗，国王设置督察官的目的就在于在案件审理的各个环节分割郡守的权利，制约和监督郡守；四是受害人的控诉、起诉和伸冤，不少伸冤书为巡回法庭了解地方官吏或领主鱼肉民众、徇私舞弊、贪赃枉法的行为提供了线索[11]。笔者认为，英国大巡回法庭对地方贵族的一些制约措施对于我国目前进行的去地方化的司法改革有一定的借鉴意义，并且我们也可以从大巡回法庭衰落的原因得到经验教训，以避免类似情况（司法负担过重、职责不明、权利滥用等）的发生。

（二）美国联邦巡回上诉法院

与英国巡回法院类似的是，美国联邦巡回上诉法院在建立之初也存在着各种各样的问题，经过长期地演变和发展，目前美国共有13个巡回上诉法院，179名由总统提名并获得国会批准的巡回上诉法院法官。联邦上诉程序由联邦上诉程序规则统一确立的，并且各上诉法院有权依据各地不同的情况制定本院规则及内部操作规程作为程序的补充，所以美国联邦巡回上诉法院与地区法院在外观和程序上都有着实质性的差别。

与初审程序由一名法官主持庭审不同的是，巡回上诉法院一律由3名法官组成合议庭审理。上诉人向地区法院递交上诉告知书标志着上诉程序的开始，而在收集完上诉案卷和上诉理由书等材料后，上诉法院的审判工作才正式开始。上诉法院工作的程序为：筛选——开庭审理——审判会议——撰写意见。筛选是指法官为了合理配置司法资源，根据案件的难易程度适用不同的程序审理。依据联邦上诉程序规则，在这个阶段，经过案卷审查后，如果合议庭的法官一致认为不需要进行口头辩论的，合议庭有权决定不进行口头辩论，以简便方式结案。根据司法统计数据显示，在2005年，这类案件的比例超过45%。第二个阶段是由3名法官组成合议庭开庭进行审理，在庭审中，由于来自上诉案件数量的巨大压力，一方当事人只有不超过30分钟（甚至更短）的口头辩论时间，这显然是与美国所奉行的当事人主义背道而驰的。通常法官会在听审完几个案件之后，通过召开不公开的审判会议的方式来讨论这些案件[12]。这是合议庭决策机制最关键的一个环节，这实际上也是合议庭3位法官对案件实体内容进行唯一的一次交流。之后，法官按照少数服从多数的原则进行投票，形成判决意见。最后一个环节——撰写意见是上诉法官最重要的工作。通常开庭审理的案件的时间只有几天，但是上诉法官要用几周的时间来起草判决书[13]。当然，这项工作会得到法官助理的实质性帮助，在初稿完成后，会分发给其他法官，经全体法官签署后作为法庭判决公布并生效。当然，也存在例外的情况，根据《联邦上诉程序规则》第三十五条规定：“……当事人在收到判决书后一定期限内可以申请重新听审，在任且没有丧失法官资格的法官可以投票决定是否进行由全体法官参加的重新听审……”但是这种情况很少发生。

四、完善我国设立巡回法庭的初步构想

（一）巡回法庭的巡回区域界定

巡回法庭的巡回区应当以现行省级行政区为基础。全国设七个巡回法庭，分别管辖3至5个省、直辖市和自治区。根据最高人民法院做出的决定，在广东省深圳市设立最高人民法院第一巡回法庭，巡回区为广东、海南和广西，在辽宁省沈阳市设立最高人民法院第二巡回法庭，巡回区为黑龙江、辽宁和吉林。可见，巡回区的划分是以现行省级行政区为基础的。并且，不同于历史中的巡回法庭的是，最高人民法院设立的巡回区是固定不变的，巡回法庭是“不巡回”的，这一点与美国联邦巡回上诉法院类似。与建国初期的“六大分院”不同，根据这种巡回区域的划分，全国大概要设置十一至十二个巡回法庭，结合我国各地区的特点及历史传统，笔者认为其他的巡回法庭可以按如下区域设置：石家庄分院，辖北京、天津、河北；呼和浩特分院，辖内蒙古、山西、陕西；西宁分院，辖青海、新疆、甘肃；成都分院，辖西藏、四川、云南、重庆；济南分院，辖山东、河南、安徽；南京分院，辖江苏、上海、浙江；武汉分院，辖湖北、湖南、贵州；福州分院，辖福建、台湾。其次，在划分巡回区的时候显然应当综合考虑各种因素，如政治、经济关联性、地理联系以及文化相似度等等。最后，笔者认为，对于巡回法庭的巡回区划分，可以与跨行政区划的人民法院和人民检察院区域划分相一致。作为我国司法改革进程中两个在体制改革上的重要措施，巡回法庭与大区法院必然要相互配合，而相同的区域划分则是不可或缺的前提。巡回法庭应当作为大区法院一审案件的上诉法院及终审法院。同样，这也避免了在司法改革进程产生附带的、不必要的麻烦。

（二）巡回法庭的法官遴选

根据第一、第二巡回法庭的设置，巡回法庭主要由庭长、副庭长、廉政监督员、主审法官、审判辅助人员、综合行政人员组成，实行人员分类管理。审判团队由一位主审法官、一名法官助理、一名书记员组成，分别负责审判、审判辅助和审判事务性工作。可以发现，巡回法庭采取了与美国联邦巡回上诉法院相类似的法官结构。巡回法庭为法官安排了法官助理，辅助法官的审判以及审判事务性工作，虽然对法官助理的具体职能权限尚未做出明确具体的规定，但是笔者认为美国联邦巡回上诉法院组织结构中法官助理对于我国巡回法庭组织结构的建立具有十分重要的借鉴意义。例如，美国联邦巡回上诉法院的法官助理主要有四种作用： 1.给法官提供意见咨询，判断法官的判决是否合理，法官可以向其询问、与其讨论；2.整理有关的案卷材料；3.研究案件涉及的法律争议点，协助法官准备庭审，将其研究结果以法庭备忘录的形式提供给法官；4.辅助法官撰写司法意见[14]。对于法官助理的选拔，美国联邦巡回上诉法院多从毕业生中选择，而笔者认为我国巡回法庭可以更多的从最高人民法院以及高级人民法院、中级人民法院法院的法官中遴选。不仅是法官助理，笔者认为巡回法庭的法官也可以按一定比例从巡回区的高级人民法院和中级人民法院中遴选，因为他们相比于最高人民法院的法官来说更熟悉本地区的文化习惯，这不仅对于巡回法庭是一个很好的补充，对于优秀的地区法官来说也是一个非常好的机会。而且以最高人民法院原有的资源也不足以支撑所有巡回法庭的建立。事实上，英国大巡回法庭和美国联邦巡回上诉法院中都有一些来自当地的法官参与。

另外，法官的巡回轮值也十分重要，笔者认为巡回法庭的法官应当实行巡回轮换制，比如可以每3年跟换一部分巡回法庭法官到其他巡回法庭或者回到最高人民法院，这样一来，不仅可以让各个巡回法庭的法官轮值交流，汲取各方经验，带动法制相对落后的地区，还可以让巡回法官在一定年限后回到最高人民法院，将自身积累的实践经验融入最高人民法院制定的司法政策和司法解释中，更可以避免长期任职而与地方形成复杂的利益关系。通过这种方式，让巡回法庭“巡回”起来。

（三）巡回法庭的受案范围

最高人民法院颁布的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）明确规定了十一类由巡回法庭审理的案件，并规定国家赔偿、海事海商、知识产权、死刑复核、涉外商事、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件仍然暂时由最高人民法院本部管辖。

显然最高人民法院颁布的《规定》扩大了十八届四中全会《决定》中对巡回法庭案件审理范围的粗略描述。但是笔者认为，《规定》中的十一项受理案件并不是对巡回法庭受案范围的扩大，而是缩小。因为，巡回法庭本身就是最高人民法院的一部分，其受案范围应当与最高人民法院至少是基本相同，其实，巡回法庭所谓的受案范围，也只是最高人民法院内部进行的职能分工而已。而实际上，巡回法庭的产生就是为了分担最高人民法院的审判职能，缩小巡回法庭的受案范围就等于制约了这项制度产生的初衷，事实上，无论如何巡回法庭的受案范围也不会大于最高人民法院原有的范围。也许会有人担心巡回法庭会出现像英国大巡回法庭和美国联邦巡回上诉法院出现的案件过多、工作量过大的情况，甚至像英国大巡回法庭一样因此而走向衰落，但笔者认为，案件过多、工作量过大情况的产生绝不仅仅因为受案范围较大而已，受案范围较大也不一定导致巡回法庭的超负荷运转。虽然巡回法庭与美国联邦巡回上诉法院有相似之处，但是其根本是不同的。美国联邦巡回上诉法院受理案件的数量取决于下级法院的上诉，这是无法控制的因素，而由于我国的巡回法庭属于最高人民法院的一部分，其受理案件的数量决定于最高人民法院内部的职能分工，七个巡回法庭分摊了原本由最高人民法院审理的案件，这本身已经是一种分流了，巡回法庭不受理的案件，最终还要归结于最高人民法院。案件过多、工作量过大的根本原因是社会的进步和法制的进步，不论是否限制巡回法庭的受案范围，随着法治中国进程的推进，巡回法庭受理的案件肯定会原来越多，工作量也一定会越来越大，这是无法阻挡的趋势，相较于继续扩大最高人民法院的人员组织，还不如相对小的扩大巡回法庭。笔者建议，对于巡回法庭的受案范围应遵循“案件种类从宽规定，具体受理从严把握”的原则，即在规定上扩大巡回法庭的受理范围，但是在具体受理案件时，由各个巡回法庭根据具体情况对诸如“重大”、“复杂”等情况从严把握。

注 释：

①11世纪中叶，法国诺曼底公爵威廉为争夺英国王位进而征服英国的一场战争，这场战争既是诺曼人对外扩张的继续，又是西欧同英国之间的又一次社会大融合。它以威廉的胜利而告终，对英国历史的发展产生了深远的影响。

②美国宪法第三条规定：合众国的司法权，属于最高法院和国会可不时规定和设立的下级法院。

③书·舜典.“岁二月，东巡守。”

参考文献：

〔1〕孟广林.英国封建王权论稿[M].北京：人民出版社，2002.38.

〔2〕徐华娟.英国的巡回法庭[N].学习时报，2014-11-24（8）.

〔3〕程汉大.亨利二世司法改革新论[J].环球法律评论，2009（2）：11.

〔4〕A. Harding ， Medieval Law and the Foundations of the State[M]. Oxford niversity Press.2002， 37.

〔5〕J. H. Baker. An Introduction to English Legal History [M]. London： Butterworth， 1979， 11.

〔6〕方斯远.“巡回”漫谈：从巡回审判到巡回法院[J].法庭内外，2014（2）：60.

〔7〕张国安，等.中国法治史[M].北京：中国检察出版社，2007.466.

〔8〕张希坡.韩延龙.中国革命法制史[M].北京：中国社会科学出版，2007.396.

〔9〕徐昕，等.中国司法改革年度报告（2011）[J].政法论坛，2012（2）：98.

〔10〕罗书平.建国初期的最高人民法院六大分院[J].民主与法制，2014（34）：11.

〔11〕李云飞.中世纪英格兰巡回法庭的运作机制探析[J].暨南学报，2012（7）：145.

〔12〕陈杭平.历史、程序、组织——美国联邦上诉法院制度之分析[J].环球法律评论，2009（5）：107.

〔13〕Frank M·Cottin. On Appeal： Courts， Lawyering and Judging[M]. WWNorton & Co， 1994， 73.

〔14〕Jonathon Matthew Cohen. Inside Appellate Courts：The Impact of Court Organization on Judical Decision Making in the United States Courts of Appeals[M]. The University of Michigan Press， 2002， 90- 91.

（责任编辑 徐阳）