我国住宅建设用地使用权到期后自动续期应否有偿的三维考察

李嫣然 方印

摘 要：房屋产权年限是购房者最关心的问题，由于房地产开发周期较长以及土地出让后部分地块存在转让和土地闲置时间较长导致的土地使用年限缩水的情况，购房者实际拥有产权年限往往不足。房屋产权年限到期后，如何保护购房者的利益成为一个亟待解决的问题，虽然我国《城市房地产管理法》规定了土地续期的办法，但是并没有对续期的办法和标准作出明确规定，因此，政府尽早出台相关政策对土地续期办法进行规定，不失为一种比较好的解决房产到期后不动产归属以及赔偿补偿的好方法。

关键词：房屋产权；住宅建设用地使用权；司法解释

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0067-03

我们在买房的时候，经常会听到70年产权，40年产权的说法，那么房屋产权年限到期后会怎么样呢？房子归谁呢？房屋所有人如何继续行使自己的所有权呢？

房屋产权年限指房屋建筑产权归属的年限，我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年；教育、科技、文化、卫生、体育用地年限为50年；综合或者其他用地50年；商业、娱乐、旅游用地40年。而房屋的所有权是终身属于购房者的，那么这就引发了一个不可回避的问题：房屋产权到期后，房子还属于自己吗？我国房屋产权和土地产权是分离的，土地以及其上附着的房屋是具有不同的权利的。房屋所有权是绝对权，对世权；只要所有物没有毁损灭失，所有权人就享有对该物的完整所有权，也就是说，只要房屋没有毁损，那么地上的房屋就应该继续归房子所有权人所有；而土地使用权一般是采取出让或划拨的方式取得，属于用益物权，通常是有期限的，比较常见的是居住用地年限是70年，工业用地50年，商业用地40年，从开发商取得土地使用权时开始计算。我国物权法第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、法规的规定办理。”通过该法条的规定可以看出，当住宅建设用地使用权到期后，是自动续期的，但是对于续期的标准和办法却无法律明文规定，这就出现了有规定却无条文，法无可用的情况。因此，各省市政府依据当地情况尽早出台关于建设用地到期后如何续期的相关政策是解决建设用地到期后不动产归属的有效方式之一。当然，也会出现由于公共利益的需要，土地使用权由国家收回并根据回收时地上房产的残余价值进行补偿的情况。虽然国家进行补偿，但是房屋的价值随着时间的推移在逐渐减少，而地价却在逐年攀升，不少工薪阶层倾其半生之力才能购买一套住房，而房屋到期后又要再为此支付高昂的继续续期的费用似乎不太实际，也不符合我国的国情，即使依据残值对房屋进行补偿也不利于所有权人。如何解决这一困境呢？下面本文将就住宅建设用地使用权到期后自动续期是否应该有偿的相关问题进行讨论。

一、我国住宅建设用地使用权到期后自动续期是否应当有偿的学理考察

现阶段，我国的居住房屋的产权基本上是以70年为限，住宅建设用地使用权到期后自动续期。也就是说，我国住宅建设用地使用权即使到期，到期后住宅建设用地使用权人仍然可以通过自动续期的方式继续拥有建设用地的使用权。但实际上，住宅建设用地使用权人往往住不到70年，由于前期开发商开发周期过长或者施工的拖延，住宅建设用地使用权经常达不到其出售的标准年限。依据物权法的规定，住宅建设用地使用权到期后自动续期。然而物权法中并没有关于自动续期的标准和办法的规定，自动续期是否有偿，即是否需要继续缴纳土地出让金成为学界一直争论的问题。

有学者认为：自动续期应该有偿[1]。依据我国土地管理法的规定，我国的土地使用权主要是通过出让和划拨这两种方式取得的，而主要通过出让方式取得的国有土地使用权一般都具有一定期限的限制，相应的，国家要收取一定土地出让金作为出让土地使用权的对价。我国《城市房地产管理法》第八条明确规定：土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。住宅建设用地使用权作为土地使用权的一种也当然具有一定年限，而住宅建设用地使用权期满后自动续期，实质是给予土地使用权人一种权利的保障，依据建设用地使用权人的意思赋予其相应的权利。而依使用权人的意思取得相应权利的对价，自然产生权利人再次缴纳国有土地使用权出让金的义务[2]。如果住宅建设用地使用权期满后就自动续期而权利人不需要继续缴纳出让金，则原使用权人可以无偿继续使用原建设用地使用权，私人长期占有使用国有土地，这不仅是一种变相的“土地私有化”，与我国土地国有的基本制度相背离，而且极不符合公平正义理念，如，住宅建设用地使用权的期限一般为70年，但是由于当地的土地开发现状或者房地产市场情况不同所需要缴纳的土地出让金必然是各不相同的，再加上当地的经济发展水平的影响，权利人缴纳的国有土地使用权出让金极容易出现差额巨大的状况，如果住宅建设用地使用权期满自动续期时权利人不再另行缴纳出让金，那么实际上则是以前期不同的对价取得后期相同的权利，在权利人之间产生极大的不平衡，不利于和谐社会的发展和社会的稳定。

当然也有学者认为自动续期应该无偿[3]。我国《物权法》第一百四十九条第一款规定的立法精神在于保障我国最广大的人民群众基本的生活居住权利，保持经济发展的高速有活力，以利于社会发展的稳定持续，若住宅建设用地使用权期满自动续期还要求权利人再次缴纳土地出让金，这无疑会给权利人增加极重的负担，与立法目的不符，更与我国国情不符，我国一个普通城市居民生活支出的大部分都集中在房产投资上，经过房屋购买初期的巨大投入，大部分土地使用权人都无力支付逐年增加的高昂的土地出让金。并且由于经济发展和社会情势变迁，应该依何种标准何种收费方式来计算土地出让金数额成为一个及其复杂的问题，尽管我国物权法已经作了两次司法解释修改，但是仍然没有对续期方式的具体执行方式进行规定，实践中很难实行，而具体缴费标准通过司法解释的方式规定，似乎很难将其完善的写成法条，那么这就更要求各省人民政府尽快拿出相关政策来。

二、我国住宅建设用地使用权到期后自动续期是否有偿的立法考察

我国物权法第一百四十九条规定：住宅建设用地使用权到期后自动续期。但自动续期是否有偿？若是有偿，那么收费的标准和方法一直没有明确的法律加以规定。《物权法》第一百四十九条自动续期的规定真正要解决的问题是在住宅建设用地使用权到期后，在业主消极对待自己的权利，不主动申报，以不作为的方式对抗国家收回土地使用权的权利时，国家不必牺牲自己的既得经济利益。也就是说，在住宅建设用地使用权到期后，即使国家与建设用地使用权人表面上不再续签土地使用权出让合同，事实上还仍然继续存续着土地的租赁关系。严格来说，建设用地使用权到期后“自动续期”制度必然引起程序利益和实体利益的矛盾，但程序利益与实体利益二者是不可以混淆的，70年到期后，即使是自动续期制度全面实行，在是否收取土地使用权出让金、收取多少出让金以及采取何种收取出让金的标准等问题上，仍然受到我国国情，经济发展水平和社会结构状况等多方面因素的制约，尤其是国家或者政府与人民群众之间在程序利益和实体利益之间的博弈[4]。可以想见的是，假如我国物权法明确规定建设用地使用权人在建设用地使用权到期后应当续缴土地出让金而使用权人却消极对抗的，并不妨碍国家通过诉讼或行政强制的方式来保证其权利；但是另一方面，这又不可避免的引发了一个问题，如果通过制定相关政策赋予我国政府可以对原使用权人即业主采取诉讼或者行政强制措施的权利，这就正好否定了自动续期制度所包含的以人为本的精神——建设用地使用权人只是在名义上获得了建设用地使用权到期后自动续期的权利，但是仍然要通过继续缴纳高昂的使用费获得，否则就要面临国家强制收回或者拆除的后果，看似是对原使用权人权利的保障，实则却是悬于权利人头顶的定时炸弹。而由于没有了土地的依附，业主对于自己所有的房屋所有权权利的完整性亦遭受极大的破坏，即使政府对土地附着的建筑物残值进行补偿，对于广大业主来说，遭受的仍然是基本权利无法行使的重大损失。因此对于住宅建设用地使用权自动续应否期应否有偿的立法上到底应持何种态度，实在难以抉择。现阶段，对于自动续期应否有偿的立法仍存在以下困境。

（一）无偿自动续期不符合我国国情

土地公有化是我国的基本经济制度之一，我国物权法明确规定，任何集体、个人都只能通过出让或者划拨的方式取得土地的使用权。无偿自动续期意味着建设用地使用权到期后业主可以继续使用土地而不需要继续缴纳出让金，有间接实现“土地私有化”的嫌疑，与我国的基本经济制度以及我国的社会主义性质背道而驰。另一方面，随着我国经济的不断发展，我国贫富差距日渐扩大，加之城市房价的不断增高，大部分城市居民都要花重金购买自己的住宅，且仍有许多城市白领仍然属于租房一族；而另一方面，许多收入较高者却独自拥有数套住房。如果采取无偿续期的方式，那么自动续期将使房屋的建设用地使用权人获得一种类似于“永久”的使用权，这很可能导致一种新的“土地兼并”现象出现，使得本来就紧张的土地资源和房屋资源大量集中在少数人的手中，极不利于经济发展和社会稳定。

（二）无偿自动续期不符合我国物权法的基本要求

我国物权法的基本要求中有维护公共利益和物权之恰当平衡原则的基本要求，即要求权利之行使皆有界限，不得越界，否则必然侵入他人的权利领域，酿致侵权责任。物权的取得和行使，概莫能外。物权的取得和行使应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。而无偿自动续期方式将使物权法成为少数人的保护伞，因为使用权人通过无偿自动续期方式可以长时间的拥有建设用地的使用权不受侵犯，使得土地使用权的流转缓慢甚至停滞，这也很容易激化我国本就存在的人多地少的矛盾，不利于经济的发展和社会的稳定。相反，如果住宅建设用地使用权期满自动续期采取有偿原则，则不仅可以保障我国土地国有化的基本经济制度现状，还可以起到调节市场作用，方便国家对土地的管理。

（三）无偿自动续期有违公平正义理念

我国物权法规定的，目前我国住宅建设用地使用权出让年限分别为工业用地50年，住宅用地70年，商业用地40年，可见目前我国住宅建设用地使用权的出让年限是依用途不同来规定的，权利人以此为标准缴纳的国有土地使用权出让金也各不相同，如商业用地的出让金要高于住宅用地的土地出让金。如果住宅建设用地使用权期满自动续期时权利人不再另行缴纳出让金，那么实际上则是以前期不同的对价取得后期相同的权利，在权利人之间产生极大的不平衡，不利于和谐社会的发展和社会的稳定，有违公平[5]。

三、我国住宅建设用地使用权到期后自动续期是否有偿的实践考察

有学者指出，“未来社会两极分化最大的风险，最主要的不是收入的阶层之间不平衡，而是以住宅为主的财富在居民之间分配的差距：一方面，会带来有多套住房和豪宅的居民随房价上涨而财富增加，同时又有出租的食利收入等，富者越富；另一方面，房价上涨，没有房屋的租住者向房主缴纳租金，则增加城镇房奴和佃户，穷者越穷。”[6]无偿续期会使人们对有限的房地产资源的争夺更加激烈，而为了避免有限的房地产资源过分集中在少数人手中，住宅建设用地使用权自动续期有偿实为必要之举。

但是，住宅建设用地使用权到期后自动续期有偿也存在一些弊端。我国的土地国有化制度体现在通过缴纳土地使用权出让金的方式使房地产开发商获得土地使用权，再通过销售开发的房地产而盈利；开发的房屋销售后，土地使用权被分割给更多使用权人——业主，采用土地使用权自动续期的办法虽然可以保证房屋所有人的权利完整，但是建设用地使用权到期后再次征收土地使用权出让金却极其困难，若采取业主主动申报的方式收取出让金，则易出现业主隐瞒不报的情况；若采取政府主动收取的方式，则无疑将极大的增加政府的工作量，且由于使用权人居住范围的广泛分布，挨家挨户收取是不可能完成之事。随着时间的推移，土地价值在不断增加，房屋却由于使用产生磨损，而为此继续支付高昂的建设用地使用权出让金是否“合算”是许多住户不得不考虑的问题，同时由于地区与地区之间经济发展水平的不同，制定统一的有偿收费标准难以满足我国居民生活的复杂的现实情况。制定怎样的收费标准，采取什么样的方式收取费用，是立法亟待解决的问题。

四、小结与展望

我国住宅建设用地使用权到期后自动续期应该怎么办是我国居民目前最为关心的现实问题。我国物权法虽然有“自动续期”的规定，但是对于续期是否有偿以及收费的标准和方法都没有明确的规定，笔者认为政府应该尽早出台相关政策对续期的方法和标准进行规定，由于收费标准依各地标准会有不同，依此制定各地不同的规章政策不失为一种比较好的方法。制定规章政策的方式对续期的程序进行规定是否有必要呢？笔者认为续期的程序是没有必要且无需必须经过权利人的申请，此种化简为繁的做法是不符合立法用意的。既然我国物权法第一百三十九条明确规定了“自动续期”，加之权利人的数量众多，权利人申请就会显得异常繁琐且极易产生权利人消极不申请的情况，但政府可以通过制定规章政策来规定收费的标准。例如依据权利人续期年限长短及后期土地的用途不同来确定收费的数额，将所需期限以5年为单位划分为不同的标准，期限较短时或者土地仍为住宅用地时，可采取一年一付的方式也可一次性缴付，而期限较长或者改为商业或工业用地的情况下则必须一次性付清。通过缴费方式的便利鼓励人们短期续期，便于满足未来社会飞速发展的需要和人们的多样化的追求。还可以利用网络来监督房屋使用期限状况，或者在房屋登记部门档案中进行调查监督，在建设用地使用权年限到期后由使用权人到银行自动续费的方式简化缴费的程序。

总之，政府通过在制定相应政策的方式对我国住宅建设用地使用权到期后自动续期的收费方式进行规定，同时适当完善相应的补偿制度，对于解决我国城市住宅建设用地使用权期满自动续期的条件问题起到重要的推动作用，并为解决类似问题提供一个较好的范本。

参考文献：

〔1〕高富平.中国法学会民法学研究会[J].2011年年会暨学术研讨会简报（一），2011.

〔2〕马天柱.住宅建设用地使用权期满自动续期的若干思考[J].天津商业大学学报，2008（3）2：56.

〔3〕孙宪忠.中国法学会民法学研究会[J].2011年年会暨学术研讨会简报（一），2011.

〔4〕胡世锋.住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解[J].土地市场，2015：35.

〔5〕袁志锋.城市住宅建设用地使用权期满自动续期初探[J].中国地质大学学报（社会科学版），2013（6）：15.

〔6〕胡世锋.住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解[J].土地市场，2015：36.

（责任编辑 徐阳）