西藏重大项目社会稳定风险评估运行框架研究

王娟丽

摘要： 社会稳定风险评估机制将社会治理的“关口前移”，预防社会稳定风险演变为危机事件，这是维稳工作的重大创新。当前，西藏初步形成了由社会稳定风险评估主体、评估范围与内容、评估程序等内容构成的社会稳定风险评估运行框架，这对于西藏稳评实践具有重要的指导意义。论文运用实例证明了此运行框架的可行性，但是由于稳评这项工作还处于探索阶段，因而此运行框架还存在不少问题，需要在实践过程中不断加强完善。

Abstract： The social stability risk assessment system takes the "stage-gate antedisplacement" of social governance to prevent social stability risk evolute to the crisis event. It is a major innovation for the stability maintenance work. At present， Tibet initially formes the operational evaluation framework of social stability risk formed by the main risk assessment body， assessment scope and content， assessment process. It has an important guiding significance to the stability evaluation practice in Tibet. This paper uses instance to prove the feasibility of this framework. But the stability evaluation is still in exploratory stage， so this operational framework hs many problems， and it needs to be strengthened and perfected in the practice process.

关键词： 社会稳定风险；运行框架；评估主体；评估内容；评估程序

Key words： social stability risk；operational framework；main assessment body；assessment content；assessment process

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）06-0076-03

0 引言

建立社会稳定风险评估机制是维稳思路的重大调整，是维稳工作的重大创新[1]。我国经过近年来的社会稳定风险评估实践探索，各地已形成了具有地域特色的稳评模式或运行框架，如四川遂宁最早提出的稳评“五步工作法”[2]；江苏淮安通过打造“两专”（专业评估机构与专家）队伍与建立多维度的联结机制，为稳评工作提供人力资源与后台支撑，创出稳评工作“淮安模式”[3]；上海提出的引入咨询公司等“第三方”社会力量，探索“多元主体评估”的“上海模式”[4]等等。西藏同全国各地一样，为了预防社会稳定风险演变为危机事件，在实践中将社会治理的“关口前移”，实行源头治理，积极探索具有西藏特点的社会稳定风险评估工作机制与运行框架。当前，西藏在《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估实施办法》（2003年10月）相关文件中，提到了实施社会稳定风险评估的八个方面，其主要内容分别为：指导思想、评估范围、评估主体、评估内容、风险等级确定、评估程序、项目审批与工作要求，在以上内容的基础上结合西藏稳评实践，梳理形成了西藏重大项目社会稳定风险评估机制与运行框架，其评估框架的核心内容包括：稳评主体、评估范围与内容、评估程序等。

1 社会稳定风险评估主体

“谁来评”这是西藏社会稳定风险评估机制中一个非常重要的问题，对此，西藏有明确的规定：建设项目社会稳定风险评估主体按照项目隶属关系确定，自治区行业部门管理的项目，由行业部门担任其社会稳定风险评估责任主体；地（市）管理的项目，由地（市）行署（政府）批定的部门或单位担任其社会稳定风险评估责任主体。这一点与其它地方的“属地管理”原则略有不同。

西藏各级维稳办在稳评工作中主要负责对评估主体报送的自行评估意见进行复核，依据自行评估意见判断项目的风险等级，同时向上级部门提出是否实施项目的意见，并将复核结果上报西藏自治区发改委，其主要职责是为决策者提供参考。西藏自治区发改委的主要职责是依据各级维稳部门对项目社会稳定风险评估的复核意见，对重大固定资产投资项目再做评估后进行审批、核准、备案或核报国家发改委审批、核准、备案，是稳评结果的最终应用部门，是项目的最终决策者，对项目的稳定状况负有重要的安全责任。

总之，西藏社会稳定风险评估主体主要负责项目的自评环节，牵头并同其它协同单位共同完成对项目的社会稳定风险自评工作，对项目的自评环节负有主要责任。

2 社会稳定风险评估范围与内容

“评什么”是社会稳定风险评估机制的重要内容之一，这里主要包括社会稳定风险评估的范围与内容。

2.1 社会稳定风险评估范围

根据中央与西藏相关文件精神，西藏社会稳定风险评估的范围包括直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大项目与重大政策，这里以重大项目为例来看其具体领域与范围：

①涉及拆迁、异地安置、土地征用的项目；

②矿产、水电、旅游等资源开发项目；

③交通、能源、住房等关系民生问题的建设项目；

④对人文环境产生影响的建设项目；

⑤有重大政治意义的纪念性、标志性建筑物建设项目；

⑥可能造成生态环境破坏、引发地质灾害或有较大污染排放物等涉及环境保护问题的建设项目；

⑦上报国家发改委审批、核准或备案的项目；

⑧西藏自治区各级人民政府要求开展社会稳定风险评估的其他项目。

以上领域的重大项目，如果没有经过社会稳定风险评估环节不得作出决策、付诸实施，这也是近年来容易引发危机事件的重点领域。

2.2 社会稳定风险评估内容

西藏相关文件规定，社会稳定风险评估应在项目可行性研究阶段或项目申请报告阶段开展并完成，项目业主单位配合可行性研究报告、项目申请报告的编制机构，围绕项目合法性、合理性、可行性、安全性、可控性等开展社会稳定风险评估，表1为评估五性的具体内容。

3 社会稳定风险评估程序

“如何评”也是社会稳定风险评估机制的重要内容之一。项目社会稳定风险评估的程序如下：

①编制项目社会稳定风险分析报告。在提交项目可行性研究报告或项目申请报告时，明确要求含有社会稳定风险评估报告，并且是作为独立篇章，这项工作由项目业主单位负责，也可委托项目可行性研究报告或项目申请报告的编制机构，配合他们调查了解项目对当地社会文化影响的基础上，按相关规定完成社会稳定风险分析编制工作，并对人文环境可能形成的影响及各类隐患提出预案及对策建议。

②初审项目社会稳定风险报告。由相关职能部门、专家和部分群众代表在项目稳评责任主体的组织下成立社会稳定风险评估小组，主要职责是：对可行性报告或社会稳定风险分析报告，在广泛征求维稳、信访等部门及其它利益相关者的意见，充分听取该项目所在地单位和相关利益群体代表利益诉求的基础上，综合衡量、分析和评估项目实施后可能引发的各种社会稳定风险和拟采取防范措施，最后出具自行评估意见。

③确定项目社会稳定风险等级。西藏相关文件规定：重大决策社会稳定风险分为三个等级：高风险、中风险、低风险。如果项目的利益相关者中大部分公众对项目有强烈意见，甚至存在引发大规模的群体性事件的可能性，这类风险就属于高风险；当多数公众理解并支持项目，只有一小部分群众反对的项目，通过有效的风险化解措施可降低或缓解的这类风险属于低风险或中风险。

项目评估主体将自行评估意见报同级维稳部门复核，并出具复核意见。项目风险的最终等级包含在复核意见中，项目报送单位在初报时，须同时报送社会稳定风险评估报告审查意见，明确风险等级，以及风险防范和化解措施。

④项目审批。各级维稳领导机构出具的项目社会稳定风险评估复核意见是自治区发改委审批、核准、备案或核报国家发改委审批、核准、备案项目的前置手续之一。

如果项目的风险等级确定为高风险或中风险，自治区发改委将不予审批或核准或备案或核报国家发改委审批、核准、备案，在项目单位进一步优化调整项目方案后重新评估并审核。当风险等级确定为低风险的，西藏自治区改委予以审批或核准或备案或核报国发改委审批、核准、备案。

4 实例应用

本文以西藏L市环城路市政工程项目为例，来说明此社会稳定风险评估运行框架的可行性。为了缓解L市的交通压力、提高运输效率，促进当地经济的良好发展，由中交公路规划设计院有限公司等评估主体对L市环城路（北段）市政工程进行社会稳定风险评估。

评估的主要内容为：①项目决策能否落实科学发展观要求，是否符合经济社会发展的总体水平，是否符合大多数群众的利益诉求。②项目的资金是否落实到位，本级财力能否承受。③项目是否存在因征地拆迁、补偿安置等是引起群众的强烈不满，该项目是否与其他地区同类或类似项目的预防措施相似，能否同时兼顾公众的现实利益和长远利益。④项目施工期间是否对周围环境产生较大影响，是否造成周边群众生产、生活较大不便。⑤有可能引发不稳定因素的其他方面。

评估的过程：①2013年4月初，根据国家相关文件规定，选择中国市政工程华北设计研究总院委托中交公路规划设计院有限公司为项目评估主体。根据投资估算，本工程推荐方案造价约 142877.59 万元，由于L市环城路（北段）市政工程资金全部来源于中央财政拨款，所以不存在由资金引发的社会稳定风险。②通过广泛的调查研究，识别项目建设、运营过程中可能存在的社会稳定风险因素：方案设计、征地拆迁、环境污染、交通阻隔、生产事故等。③2013年4月18日至4月23日，评估领导小组将组织相关人员多次深入项目现场调查走访，统计核实拆迁、环境保护目标情况，开展问卷调查，摸排社会稳定风险源。公众对项目建设的态度为：72.27%的公众完全支持本项目的建设，27.28%的公众持有条件下支持的态度，0.45%的被调查者持反对意见，对项目建设持保留意见的公众主要担心的环境污染问题。公众对项目征地拆迁的态度：绝大多数的被调查公众可以接受工程规划红线范围内的依法拆迁，但仍有15位调查者持不能接受的态度，约占个人群众总数的8.29%。

经过对项目各风险因素进行分析评估后发现，该项目中的风险因素均处于低风险水平，即大多数与项目相关的公众理解支持，但也有少部分人对工程项目有意见，不过可通过相关工作机制防范与化解社会稳定风险。在充分调研的基础上，最终得出结论：公众支持该项目的建设，该项目发生社会稳定风险的概率较低，L市环城路（北段）市政工程的建设是可行的，因此建议实施该项目。

总之，西藏重大项目社会稳定风险评估运行框架明确提出了稳评的评估主体、明确界定了评估范围与评估内容、项目风险等级如何判定、评估的具体程序，项目申批规定等，对西藏重大项目稳评实践具有着重要的指导意义，通过实例应用证明了运行框架的可行性。但是在稳评实践中也发现了不少问题：如评估主体是否具有独立性、评估五性内容与最终社会稳定风险判断之间关系如何、评估流程是否走形式、如果发生危机如何具体进行责任追究等等，这些问题将是未来学者与实践者的研究重点，西藏社会稳定风险评估机制运行框架还需要在实践中不断完善与创新。

参考文献：

[1]刘树枝.加快建立重大事项社会稳定风险评估机制[J].政策瞭望，2011（5）：16-19.

[2]中央维稳办推广遂宁社会稳定风险评估经验[J].领导决策信息，2007，28：18.

[3]张玉磊，徐贵权.重大事项社会稳定风险评估制度研究——“淮安模式”的经验与启示[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2010（3）：101-105.

[4]张玉磊.多元主体评估模式：重大决策社会稳定风险评估机制的发展方向[J].上海大学学报：社会科学版，2014（6）：124-132.