咸阳新型城镇化：“三个一亿人”落地生根新实践

城乡发展一体化是一个系统工程，推进城乡发展一体化，基层该具体怎么做？抓手和载体是什么？我们前些年提倡新农村建设，后来又提倡统筹城乡发展，有的地方提出要建设新型农村社区，有的地方大规模旧城改造，这几年又提出美丽乡村建设。有的部委提出大力推进农民工进城，今年年初又提出鼓励农民工返乡创业，究竟怎么推进城乡发展一体化？我认为“三个一亿人”是推进城乡发展一体化的基本路径。

“三个一亿人”是李克强总理2014年在政府工作报告中第一次提出来的，就是促进一亿农业转移人口落户城镇；改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村；引导约一亿人在中西部地区就地城镇化。因为30年的改革开放，中国的社会结构发生了重大的变化，产生了2.9亿多的农民工，出现了所谓的农民工问题。社会结构从“二元结构”转向“三元结构”，就是农民、农民工和城市居民。我们的政策就是要适应从“二元结构”转向“三元结构”的现实。所以要推进城乡发展一体化，首先要解决“三元体制”的问题，其次改革“二元体制”，然后逐步推进城乡发展一体化。

下面，我想结合陕西省咸阳市在推进“三个一亿人”新型城镇化方面的经验和做法谈一些认识和观点。咸阳也和全国一样在这三个方面存在问题，一个问题就是农民工的问题。咸阳市户籍人口533万，常住人口是490万，是一个输出型的城市，有43万人常年在外打工。2013年，全市城镇常住人口 230.06万人，非农业人口184.27万人，相差45.79万人，这是全市在城镇居住并有条件落户的人口数。这些人普遍存在着“就业在城市、户籍在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的现象。第二个问题就是城中村和棚户区。多年来，我们城市发展只注重摊大饼，城市内涵和品质有所忽视，带来了普遍的城中村和棚户区问题。咸阳市随着城市化步伐的不断加快，特别是西咸新区上升为国家战略后，城市规划区面积不断增加。全市13个县市区纳入城市建设的区域中，共有城中村263个，涉及人口47.8万人， 加之原国有企业的棚户区改造涉及近5万人，城中村和棚户区改造涉及人数超过50万人。第三个问题就是咸阳等中西部地区农村人如何就地城镇化的问题。这几个问题不解决，就会出现每年春节的时候，几亿农民工回家去了，北京、上海都变成了空城，这个现象不是一个好现象，要改变。另外一个，去年我国农民工是 2.95亿，比前年少了300万，有人认为农村大有希望，农民工回乡创业了，据我们的对基层群众的调研反映，去年农民工的减少是经济下滑、城市产业发展不足的问题，如果我们把几亿农民的吃饭问题、收入问题让城市产业左右，将来才是要出很大问题的。

一、咸阳市的主要做法和成效

近年来，咸阳市立足市情实际，编制完成了《咸阳市新型城镇化战略规划（2014—2020）》、《咸阳市城乡发展一体化规划（2014— 2030）》，挑明叫响提出把推进“三个1亿人”作为推进新型城镇化的抓手，结合咸阳实际，提出了“3个50万人”的新型城镇化目标，即到2020年，实现50万进城常住的农业转移人口落户城镇，实施涉及50万人的城中村和棚户区改造，完成涉及50万农村居民的新型农村社区建设，使新型城镇化的抓手更具体、目标更明确。

一是落实“一取消三保留五对接”，加快农业转移人口落户城镇。“一取消”即取消城乡分割的户籍登记制度。2008年8月，咸阳市率先在全省推行城乡户籍“一元化”管理制度，取消城乡分割的农业户口、非农业户口性质类别，打破城乡二元户籍管理结构。“三保留”即保留进城农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，让农民带着“财产”，不让“光着身子”进城，使进城农民既逐步享受城市的公共服务体系，又保障了自身的合法权益。“五对接”即按照“制度构架城乡统筹，待遇标准城乡衔接，机构设置城乡统一，经办操作城乡一致”的原则，加快城乡社保、就业、医疗、教育和住房等五个方面的对接力度。截止2015年底，全市累计推进农村居民进城镇落户居住93.59万人，其中，进主城区进城居住落户10.6万人，占进城落户总人数的11.33%；县城 39.3万人，占42%；中心镇43.69万人，占46.67%。

二是实施“一规划三结合五保障”，加快城中村和棚户区改造步伐。“一规划”即强化顶层设计，科学规划。编制完成了《咸阳市中心城区旧城改造规划》，从制度设计、社会管理、经济发展、空间形态等方面对城中村改造进行了高标准、规范化的设计，为分期、分类、分期推进城中村改造奠定了良好基础。“三结合”即充分尊重客观规律和群众意愿，采取有形改造与无形改造相结合、政府主导与市场运作相结合、整体推进与分类实施相结合的方法，使城中村改造既科学规范又稳步推进。“五保障”即为有序推进城中村和棚户区改造工作，咸阳市以落实组织保障、政策保障、社会保障、服务保障、监督保障“五大机制保障”为抓手， 夯实城中村改造的政策基础。从2008年开始，咸阳市大力实施城中村和棚户区改造工程，主城区共实施城中村改造项目上77个，征迁安置群众近30万人，棚户区改造11933户、115.25万平方米。

三是突出“一强三园五美”，加快推进新型农村社区建设。“一强”即做强富民产业。“三园”即体现田园特色。建设新型农村社区过程中，咸阳市在保留农村田园风的同时，将城市化、工业化、信息化的理念融入到新型社区建设之中，努力打造和谐宜居的幸福家园、致富增收的就业田园、市民向往的休闲乐园。 “五美”即建设最美乡村。在推进新型农村社区建设过程中，咸阳市将物质文明、生态文明、精神文明、乡风文明融入其中，打造“生产美、环境美、生态美、设施美、人文美”的幸福家园。为此，咸阳市按照地域相近、便于服务的原则，以覆盖方圆5公里或人口规模不低于2000人为标准，将全市2759个行政村除保留 186个传统民俗文化村落外，规划建设为563个新型农村社区，一次规划，分步实施，计划到2020年，建成200个左右标准化新型农村社区，实现农民就地城镇化50万人。我们就是的新型农村社区，不是让农民上楼或进城，而是具有关中民居特色的农村社区，是产业园区和农村社区“两区同建”，是农民生产方式和生活方式同步转变的新型农村社区。

主要成效：一是加速了产业的转型升级；二是推进了土地的集约利用；三是改善了农村的人居环境；四是提升了均等化服务水平；五是扩大了城乡的消费规模；六是创新了社会的管理方式。

二、推进“三个1亿人” 新型城镇化的重大意义

一是推进“三个1亿人”新型城镇化，充分体现了“五大发展理念”、“四个全面”战略布局的根本要求。“五大发展理念”、“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央治国理政战略思想的重要内容，是对我们党治国理政实践经验的科学总结和丰富发展，确立了续写中国特色社会主义新篇章的行动纲领。推进“三个1亿人”新型城镇化，既涉及农村，也关乎城市；既是发展问题，更是改革问题；既要发展经济，更要改善民生，从制度建设、价值取向、宏观布局等层面，描绘出了指引中国新型城镇化未来发展的“三维坐标”。

二是推进“三个1亿人” 新型城镇化，更加突出了新常态下转型发展的动力支撑。“减速提质、优化结构、创新驱动”既是新常态下我国经济社会发展的根本要求，也是实现转型发展的基本遵循。从咸阳的探索实践看，推进“三个1亿人”新型城镇化，使各类优质资源和关键要素在三产之间整合叠加，为优化产业结构，转变经济增长方式，加快构建优质化、多元化、集群化、创新型的现代产业体系创造了良好条件。同时，让农民加快融入城市生活，享受现代文明，也加速了城乡居民由传统向现代生产方式、生活方式、管理方式的转变，为实现经济社会转型发展提供了强大动力。

三是推进“三个1亿人” 新型城镇化，有效搭建了城乡加速融合发展的重要平台。加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，是实现城乡融合发展和新型城镇化的根本途径。由于制度、政策的“三元化”，长期以来，城乡发展不仅存在结构“三元化”，发展的时空状态也呈“三元化”。通过推进“三个1亿人”新型城镇化，使城乡之间的空间距离逐步缩短，人员、信息、文化等社会交流不断增多，进一步促进了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这不仅是对新型城镇化形式上的深化，更是实质内容的深化；不仅是城镇化在历史时间上的深化，更是在空间布局上的深化；不仅是新型镇城镇化思维方式的深化，更是指导思想和理论的深化，为加快构建新型城乡关系，加速城乡融合一体发展搭建了良好平台。

四是推进“三个1亿人” 新型城镇化，紧紧抓住了加快城乡发展一体化的关键环节。推进“三个1亿人”新型城镇化，既是加快新型城镇化的目标，也是载体，更是具体措施。促进约1亿农业转移人口落户城镇就是要拆除隐形“篱笆墙”，落实以人为本；改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，就是要降低圆梦“高门槛”，实现共享文明；引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化就是要抹平东西部经济鸿沟，力求区域发展均衡。前两个1亿人着重解决的是存量问题，也就是这“两个1亿人”已经在城镇居住生活，已经融入到了城市，但还没有享受和城市居民一样的福利待遇，这是新型城镇化躲不掉、绕不过的坎，必须加快消化解决。第三个1亿人着重解决的是增量问题，这也是推进新型城镇化的重要潜力所在。

三、推进“三个1亿人” 新型城镇化面临的主要问题

一是户籍迁移面临区域障碍。新型城镇化的重点是人口城镇化，即农村居民向城镇（社区）和二三产业转移就业。而保障人口城镇化的关键，就是改革户籍制度，实行自由迁徙。对中西部农民而言，由于本地工业化、城镇化滞后，人口吸纳能力有限，最想去的地方还是东南沿海或者大中城市。然而，当前户籍改革各自推行，并不同步，户籍迁移上仍然门槛重重，其中东南沿海和大中城市的门槛最高，从而形成了一个尴尬困局：农民工最理想的迁入地是大中城市，但真正鼓励农民工进入的却是中小城镇。另外，在包括咸阳在内的大部分地区，城镇居民想往乡村地区迁移，也同样不允许。

二是产权流转面临法律瓶颈。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。中央一号文件提出“允许承包地经营权向金融机构抵押融资”。但根据我国《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》等现行法律，农村土地承包经营权抵押贷款是“违法的”，因而是“无效的”。

三是农村资产难以转化为资本。户籍和产权改革滞后，一方面让进城农民工很难真正融入城市，如候鸟般在城乡流动，另一方面也让已定居城市的农民不愿意放弃宅基地，形成了许多空庄院。由于宅基地的所有权归村集体，按《土地法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律规定，只能在集体组织成员内部流转，导致完全归农户所有的农民住房，也不能自由转让、抵押、变现，转化为资本，从而大大降低了农民住房宅基地的交易价格，削弱了农民自我发展能力。

四是服务均等面临财力不足。由于历史欠账和条件差距，农村基础设施和民生保障水准明显落后于城市，中西部工业化、城镇化明显落后于东部。以咸阳为例，目前全市城乡居民享受的福利政策有37项，其中已并轨的有20项，未并轨的有17项，除1项涉及计划生育政策法规修法外，其余16项并轨都汲及资金问题，按现行标准，实现并轨后市县两级按事权分担每年将新增支出16.4亿元，其中中省市县全部门配套达26.4亿元，财政难以负担。

五是“增减挂钩”面临范围限制。当前，对于包括咸阳在内的中西部而言，最缺地的主要是大中城市和县城，大中城市也最能掏得起“地价”，但由于政策制度设计的缘故，目前各地已批准的“增减挂钩”试点项目区大多限定在本县甚至本镇范围内，从而大大缩小了土地综合整治后节余建设用地指标的升值空间，既难以缓解大中城市用地难题，也难以为农业和农村建设筹措充裕资金，农村空宅基、空壳村、空心户问题也难以治理。

四、几点建议

一是尽快从全国层面搞好新型城镇化的顶层设计，加强新型城镇化的政策指导。要以十八大和十八届三中全会精神为指导，进一步细化《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，明确思路原则，提出目标重点，加强政策配套，夯实责任主体，加大检查考核，使其真正成为推进新型城镇化发展的纲领性指南。健全班子机制，指导督促省市县按照“全域”理念和“三个集中”要求，加紧编制区域城乡发展一体化尤其是新型城镇化规划方案，确保规划衔接，严格规划管理， 避免“拆了建、建了拆”的无序与浪费。

二是加快决策、立法衔接，努力扩展推进新型城镇化的法律空间。随着依法治国进程推进，“法无规定可闯、法有规定不碰”的理念已深入人心，很少有人敢愿冒着违法危险进行政策体制创新和具体行政作为。因此，全国党代会以及党中央全会一旦形成需要全国推行的政策决议，且政策决议与现行法律法规有冲突， 国务院及相关部委就应迅速起草并向全国人大及常委会提交议案，对相关法律进行修订。要尽快以十八大和十八届三中全会精神为指导，适应城乡公共服务均等化、城乡要素流动与资源配置的现实需要，加紧修改完善《城乡规划法》、《村委会组织法》、《土地法》、《物权法》、《土地承包法》、《担保法》等相关法律，使之与党中央、国务院相关重大决定、决议的基本精神相符合，为地方政策体制创新提供宽松的法律空间。

三是进一步加大对中西部地区的政策支持，加快中西部新型城镇化进程。加快新型城镇化化步伐，引擎在东部，但潜力在西部，特别是“三个1亿人”目标中，其中1亿人就是要实现西部地区1亿人的就地城镇化，由于西部地区经济发展相对滞后，建议进一步加大对中西部地区的财政支持。重点支持产业发展和基础设施。

四是循序渐进放开大中城市户籍，积极稳妥推进全国范围内的自由迁徙。自由迁徙是户籍制度改革的最终目标，也是现代民主社会公民的法定权利。近期，加大推进有条件农民转移人口在城市落户定居。中期，要积极总结推广深圳、北京等大都市实行的积分入户和居住证制度。远期，人口基本实现了东西之间、城乡之间的双向自然流动，再逐步将居住证与居民身份证合二为一，把福利待遇从户籍上完全剥离，真正建立起全国统一、自由迁徙的城乡户籍制度。

五是将咸阳市列为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点。一是咸阳具有试点的良好基础条件。咸阳市委书记岳亮提出将新型城镇化与实施创新驱动、区域发展作为全市发展“三大战略”，扎实推进。按照“全域咸阳”的理念，市县两级城乡发展一体化战略规划全面完成。政策体系健全，先后出台政策文件24 个，形成了城乡发展一体化政策体系。二是把咸阳确定为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点市具有引领作用、借鉴意义和典型的可复制、可推广性。和全国其它地级市一样，农民工问题，城中村、棚户区问题，农村存在的空心村、老龄化等问题，咸阳都有典型性。如果咸阳能够趟出一条好路子，将对西部乃至全国城乡发展一体化带来更多的启示和借鉴。建议将咸阳市列为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点，国家发改委、住建部、农业部等部门能够在配套政策上给予支持，在项目建设上给予倾斜，在资金投入上给予扶持。

总之，解决好现有“三个一亿人”的问题，必须充分释放改革的红利，在户籍、土地、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面，加快制度创新，这样才能让推进“三个1亿人”新型城镇化决策在全国落地生根。

（作者：咸阳市城乡发展一体化办公室主任 赵强社）