地方如何布局境外产业园？

叶振宇

各地政府急于寻找突破口，以便尽快交出“一带一路”成绩单。境外产业园可谓是难得的抓手，具有“一箭双雕”的绝佳效果。

对于参与“一带一路”建设，各地都跃跃欲试。而推动境外产业园区建设，无疑是“走出去”的重要突破口。当前，国内企业到海外建设各类产业园区的现象，被认为是全球范围的中国式产业转移。在这样的大背景下，地方上也开始掀起一轮境外产业园区建设的高潮。对于地方政府来说，如何主动布局境外产业园，积极抢占“走出去”高地？

“一带一路”突破口

国际金融危机发生以来，我国许多民营企业主动投资建设境外产业园区，但地方政府真正着手推动这项工作，是近一两年才开始的。为了适应国内外经济形势变化，江苏、浙江、湖北、重庆、广西等省市，都从政府层面大力支持企业到海外建设产业园区。

同时，为了落实国家政策和实现产业“走出去”全国一盘棋，国家发改委与上海、广东、浙江、福建、河南、广西、陕西、四川等近20个省（市、区），签订了国际产能合作部省协同机制。各级政府之所以下大力气推动境外产业园区建设，主要原因是形势发展的客观需要。当然，也不能忽视一些主观的因素。

目前，国内工业出现大范围的产能过剩，企业生存压力加大，对外疏解一批过剩产能甚至优质产能是企业脱困的现实选择。无论在发达国家还是在发展中国家建设产业园区，发展前景普遍被看好。地方政府也意识到，如果能把握好机会，就可以将本地的产业优势与国外技术优势或低成本要素优势实现对接整合，同时又能进入国际市场，从而将产业链从地方化配套走向全球价值链分工，最终实现内外双轮驱动的产业转型升级。

依托境外产业园区，可以让“走出去”企业整装抱团，共同抵御各类风险。当前及今后一段时间，是我国培育壮大一批具有世界影响力企业的“窗口期”，支持这类成长性企业到海外发展已是历史所趋，为此建设一批境外产业园区有利于降低这些企业的投资风险。

国家已对“一带一路”作出了总体战略部署，各地政府正急于寻找易操作、见效快的突破口，以便于尽快交出“成绩单”。此时，境外产业园区对于地方政府而言可谓是难得的抓手，具有“一箭双雕”的绝佳效果。如果抓好这些“关键少数”，政府工作就有希望在较短时间内取得重大突破，同时当地的产业发展矛盾也能有所缓解，

据不完全统计，我国已建成的各类境外产业园已超过150家，其中被商务部审核认定的园区50多个，许多园区成为中资企业赴外投资的落地首选。跟以往全球性产业转移相比，像我国这么大规模建设境外园区的国家实属罕见，园区数量之多、选址范围之大、类型之广更更是史无前例。

与新加坡境外产业园区模式不同，我国境外产业园区主要是由民营企业主导建设，地方政府只是顺势而为，后续跟进推动更多企业参与建设境外园区，市场力量始终是境外产业园区较大范围铺开建设的决定因素。

如果把以前那种以资本输出为主导的跨国产业转移模式称为1.0时代的话，那么，我国这一轮国际产业转移可以说是2.0的时代，因为无论从转移方式还是合作模式都发生了质的飞跃。这种模式不是单纯的资本输出，而是以资本输出带动国际产能合作，以境外产业园区为依托，促进中国技术、标准、融资等相关配套服务打包输出。

从这点看，境外产业园区是多种输出组合的实践载体，实质是中国模式走向世界，将中国园区发展成功经验向发展中国家复制推广。

境外园区建设要巧下功夫

境外产业园区不能简单地理解为我国“去产能”的主要载体，而应该被视为提升本地产业国际竞争力的重要平台，也可以为地方经济下行产生对冲力量。随着越来越多的资本对外输出，境外产业园区逐渐成为各地“走出去”企业的生产基地，由此带动国内相关配套产业对外出口，进而形成以外促内、内外联动的产业协同体系。

目前看来，地方政府对境外产业园区的支持，更多地体现在以奖代补、业务培训、直接补贴等具体政策工具的运用方面，而如何巧借市场之力撬动社会资本参与境外园区建设，却没有引起地方政府的足够重视。为此，在实践操作层面，有如下三种策略可供地方政府综合考虑、组合施策。

第一，支持组建平台型的境外园区开发企业。鼓励本地有实力、园区运作经验比较丰富的企业与金融机构、行业协会、海外投资服务中介等共同组建境外园区专业开发企业，运用互联网思维探索平台型的经营模式。这类企业可以对园区选址、规划建设、运营管理、招商引资、项目融资等业务进行整体打包，并针對入住园区的企业个性化需求进行量身打造，提供体系化、菜单式、便捷性的“套餐”服务。

第二，支持设立中外股权合作的园区开发企业。地方政府支持本地企业与境外合作方共同组建合资公司，采取共建共管、共建我管、他建我管等形式探索境外产业园区合作模式，实现园区共建、利益共享、风险共担。

第三，支持成立境外园区投资基金。地方政府可以发挥金融资本对投资环境的敏锐洞察力，允许地方国有资本、金融机构、“走出去”的企业共同出资组建境外园区投资基金，让专业团队负责基金运作，以境外产业园区为投资目标，通过自建、共建、收购等形式打造一批具有优质投资环境的境外“产业飞地”。

在园区选址方面，各地政府既要引导企业做好风险防范，又要用足用好各方面资源支持企业发展。根据既有研究成果，现阶段值得各地优先考虑建设境外产业园区的区域，主要有以下四类：

第一类是已与我国政府签订相关投资协议的国家或地区，特别是“一带一路”沿线国家。如果到这类区域投资建设园区，就可利用政府间合作框架协议争取得到政府政策、资金等支持。第二类是政局平稳、国际物流便捷的区域，如马来西亚、泰国、孟加拉等国家的港口城市。第三类是人口众多、正处于工业化和城镇化加速推进阶段的发展中国家，如印度等国家。第四类是国内政治稳定、人口素质较高、在某些行业具有较强的国际竞争优势的国家或地区，如中东欧国家。

避免一哄而上

最近几年，我国各地企业赴海外建设产业园区犹如潮涌一般，这种现象极有可能造成一哄而上、低水平重复建设，甚至有损国家的战略利益。对此，要加强国家层面统筹，强化机制建设，精准应对问题。

一方面，要组建国家境外产业园区协调机构。参照先例，在国家层面成立相应的领导小组及其办公室，加快建立境外产业园区建设部际协调领导机制。协调机构的具体职责是，结合“一带一路”倡议和国际产能合作进展，制定境外产业园区全球战略、布局国别指南和行动计划，指导地方开展境外产业园区工作；同时，进一步整合各部委政策资源，协调各部委和驻外机构及时、妥善解决境外产业园区开发建设或运营过程中存在的问题。

另一方面，要加快成立全国境外产业园区协会。争取国家有关部门支持，成立一个由境外产业园区开发企业参与的全国性行业协会。由协会代表国家出面协调境外产业园区合理布局，避免各地重复布局境外产业园区。

同时，积极与商务部、外交部、国家发改委等部门密切合作，对境外产业园区进行统一备案、定期巡访和业务指导，加强会员自律，防止招商恶性竞争以及从事有损国家形象的行为。

此外，为防范西方舆论借此炒作“中国新殖民主义”，境外产业园区协会有必要做好舆论宣传引导，对外宣传推广中国境外产业园区富民兴邦、共建共赢的国际形象。

（作者为中国社会科学院工业经济研究所产业布局室副主任）