从“湘省公债案”看湖南咨议局的主要职能及其定位

【摘要】湖南咨议局的设立是清廷在推行立宪过程中根据《咨议局章程》所设立的地方“议会”。本文从“湘省公债案”入手，探讨湖南咨议局在地方布局上所拥有的主要职能以及所处的地位。“湘省公债案”的结果以及清廷颁布的筹设咨议局章程可以看出地方咨议局不过是地方政府的附属部门，其与资政院虽有上下互通，但并非隶属关系，谘议局是一个采取集体决策模式的民意机构。

【关键字】公债；谘议局；杨文鼎；咨议局章程

清政府自1905年开始便开始了立宪的进程。1907年9月20日，清廷颁布了上谕设立资政院。在10月19日，又令各省督抚筹设咨议局。光绪三十三年九月十三日清廷下谕《著各省速设咨议局谕》中提到“前经降旨于京师设立资政院以树议院基础，但各省亦应有采取舆论之所，俾气指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶梯”。“凡地方应与应革事宜，议员公司集议，候本省大吏裁夺施行。”从此谕可以看出，咨议局为朝廷在各地设置的采纳民间舆论的场所，并且与资政院并非隶属但有互通，同时咨议局议员通过的议案必须最后由本省大吏通过，这表明咨议局实际处于地方政府的附属地位。清廷设立咨议局必然导致地方督抚大员的权力被削减，同时也利用咨议局和地方政府对立造成倾轧来抑制清末封疆大吏独霸一方的态势。

“湘省公债案”是指清末湖南地方政府与湖南谘议局发生的法权纠纷。在此之前已有直隶、湖北、安徽等省公债先例。前几省举办公债也曾遭到各界舆论的反对，但湖南举办公债却遭到了空前的反对，尤其以湖南咨议局为代表批判湖南巡抚杨文鼎藐视咨议局章程闹至资政院，并牵涉到军机大臣，因此引起了清末最大的“公债”案。1910年9月，新任湖南巡撫杨文鼎着手处理发生在4月的长沙抢米风潮。抢米风潮导致了中外民众发生严重争执并造成外国资产收到损失，因此英美等国强烈要求湖南政府赔偿民变中外国人的损失，共计白银八十余万两。如此巨大的赔款，湖南官府独木难支。故杨文鼎上奏朝廷要求举办公债。对于杨文鼎的上奏，清廷表示令度支部复议。度支部鉴于直隶等省已有成功举借公债的成例在先，以及湖南省近年来灾荒不断、匪患丛生、对外赔款数目巨大，并且湖南有能够盈利的矿山作为保证，因此在9月5日对于湖南公债的通过表示同意。湖南在财政陷入危机的时候，利用公债解决困难本来应该是湖南地方政府以及咨议局应该考虑的办法之一，但由于其牵扯的利益权利之争使得两方发生争执。

湖南当局还未发行公债，湖南咨议局便提出了强烈抗议。从咨议局章程来看，省内的财政事项、债务的支配均必须经过谘议局开会通过方能奏效。然而此案未经谘议局，直接无视谘议局审议公债的权力。以湖南咨议局议长谭延闿为主，联名以“杨抚奏办公债，未交局议，违法侵权”上资政院请求复核。湖南咨议局之所以会极力反对湖南公债的发行主要还是基于以下原因。“根据咨议局章程所记载，湖南省的财政收支、租税的征用、内外债的举借都应经咨议局审议批准方可施行”，但巡抚杨文鼎却直接向度支部申请而没有通过咨议局，这是造成双方冲突的直接原因。但根本原因在于这是新政中地方绅权的扩张与当权者的一次权力较量。清末废除科举打破了中国士绅传统权利模式，这便使得中国权绅向谘议局议员转型，因此如何维护其过渡后的权利是权绅们理所应当考虑的，所以对于杨文鼎无视咨议局章程一事于情于法都是让咨议局官绅无法接受的。因此此事由地方咨议局与巡抚的矛盾上升到资政院与军机大臣之间的矛盾。最后由朝廷下谕旨道：“惟该抚（杨文鼎——引者）未先交议，实属疏漏”，但“此项公债系度支部议准之件”，要求“仍遵旨办理”。此下谕一出，资政院立刻强烈反应，新设立的资政院为维护自己的权威随后弹劾军机大臣，最后终于招致湖南巡抚杨文鼎的引咎辞职。巡抚杨文鼎的引咎辞职未获清廷批准，清廷多次对杨文鼎慰留，不许其辞职，给予病假，假满之后仍旧执行职务。咨议局无奈作罢，湘省公债最终通过。湖南咨议局弹劾巡抚杨文鼎无视谘议局章程举办公债究竟是对宪政的重视还是故意挑战湖南省府的权力？我想这也是为何封疆大吏们会在一定程度上抵制咨议局的深刻原因。

咨议局从议案提出到公布实施大致是“湖南咨议局通过议案后，呈请巡抚颁布施行。湖南巡抚若没有异议，将议案公布施行；若不以为然，则可要求咨议局复议。如果湖南咨议局以法定多数仍坚持执行前面的议论，湖南巡抚则须将议案呈请资政院（未成立前由宪政编查馆代）复核。”据《咨议局章程》，咨议局的议事权限如下：“1、议决本省应兴应革事件；2、议决本省岁出入预算事件；3、议决本省岁出入决算事件；4、议决本省税法及公债事件；5、议决本省担任义务之增加事件；6、议决本省单行章程规则之增删修改事件；7议决本省权利存废事件；8、选举资政院议员事件；9、申复资政院咨询事件；10、申复督抚咨询事件；11、公断和解本省自治会之争议事件；12、收受本省自治会或人民陈请建议事件。”从这一段章程来看，咨议局不仅拥有一定立法权的，而且对于督抚具有牵制作用。虽然在章程中咨议局对于督抚的提案有一定的牵制和通过权，但督抚对于咨议局的议案也有最后决定权。清廷在立宪之初也考虑到地方督抚会对咨议局的设立有抵触，所以设立咨议局的条件是督抚也可制约咨议局。督抚可以监督咨议局议员的选举及其会议过程，对于咨议局通过的议案有最后决定的权力。督抚享有制裁咨议局的权力，可以上呈朝廷要求咨议局停会。但是由于咨议局议员绝大部分来自本地大户乡绅，督抚在地方大事上还是尽量与其商量，一般不会有开罪之心。湘省公债案最后体制战胜法理，不仅是清廷偏袒地方政府，从其所议定事件仍要督抚同意复核才能施行实际表明咨议局仍为政府附属咨询机构。

清政府设立的资政院以及地方咨议局并非是按照西方民主思想建立的立法机构，其不过是为了应付内外要求清政府放权的压力以及防止地方督抚坐大不得已的措施。在“湘省公债案”中咨议局议员乃至资政院丝毫不惧弹劾督抚乃至军机大臣的，这不外乎是清朝赋予了《咨议局章程》一定的法理依据，使之前传统中国的乡绅分享的政府权力得以合法化。根据章程看咨议局在法理上享有议决权、复议权、监督权，在很大程度上分享了一向只有行政机关独自行使的部分权力，将对督抚产生牵制作用，这也是清廷希望收回地方权力的一次努力。《各省咨议局章程》赋予咨议局的权力还是比较充分的，咨议局在法理上有对地方大政的议决、复议权，有对于行政的监督权。这些具有部分独立意识的表现显然已与立宪国家的地方议会相似，故咨议局不能够算作为地方政府所操纵的民意咨询机构。当然，咨议局的上述权力还要受到地方督抚的监控，督抚有咨询权、劝告权、停会权、解散权，二者如果有争议则资政院有复核权。既然咨议局会受到督抚的限制，那么就注定其并未被赋予绝对的立法权。在精神层面上，咨议局的设立为地方民众在规定范围内从事参政活动，并有《咨议局章程》提供了法理上的依据，事实上刺激了国人的参政意识，并使国人积极投入到参政议政的实践之中。

【参考文献】

[1]刘晓泉：《1910年发生的“湘省公债案”》，[C]中国社会经济史研究2007年第一期。

[2]黄俊军：《清末湖南立宪派研究》，[M]湖南师范大学2009年博士论文。

[3]《申报》，[N]1910年11月3日。

[4]《清末筹备立宪档案史料》，[M]中华书局。1979年

作者简介：姓名：晏泽擎，性别：男，民族：汉籍贯：湖南学历：硕士研究生单位：西华师范大学，研究方向：中国近现代史。