员额制改革中的问题改进

李云

内容摘要：当前，员额制改革使一线办案力量相对增加、行政管理人员绝对减少、“案多人少”矛盾突出、司法行政步入困境、业务人才流失严重。这些新情况和新问题，需要有针对性地加以解决。在现行人力资源紧缺的前提下，检察机关要不断探索检察队伍建设的新办法、新路子，从一人多岗、一人多责、综合施治、协调配合、全方位监督等多角度进行探索，使检察队伍建设逐步走上规范化、科学化的轨道，促进检察事业又好又快健康发展。

关键词：员额制革 入额检察官 人员分类管理 检察队伍建设

员额制是按司法规律配置司法人力资源，实现法官、检察官正规化、专业化、职业化的重要制度，其实施关系到每一位司法人员的职业愿景和人生规划，关系到司法责任制、司法职业保障制度的改革进程和司法公信力的提升。当前，部分试点检察院员额制改革已经完成，队伍结构出现了新变化，改革中的矛盾正在凸显，队伍建设出现了一系列新情况和新问题，需要有针对性地加以解决。

一、员额制改革带来的变化及问题

（一）一线办案力量相对增加

从全国试点的情况看，检察官员额最高比例为39%，在湖北省检察系统，省级检察院预留了3%的调节指标，实际执行的是36%。“入额者必须办案”是员额制改革中确定入额检察官的前提。在这个前提下，有两个变化导致了一线办案力量的相对增加。一是管理人员从管理走向办理。无论是检察长、副检察长还是专职检委会委员，必须亲自承办具体案件，其实际业绩考核，甚至能否继续留在员额检察官行列都取决于其办案数量和质量。二是辅助人员从个体走向团队。按照改革方案，围绕入额检察官，由检察官、检察官助理和书记员组建办案组，另外还有司法警察、检察技术人员为办案服务，形成了高达46%的辅助人员团队，这种数量上的激增是以前任何时期都没有的。但办案一线力量数量上的激增是否形成办案力量的绝对增加，是否会促进办案效率和案件质量的提升，还有待实践的进一步检验。

（二）行政管理人员减少

员额制实行后，一方面司法行政人员的数量绝对减少了，15%的比例已经让行政人员捉襟见肘，而检察长必须抽出大量精力亲历办案、副检察长从以前的既管事务也管业务转化为纯粹业务、入额检察官仅对业务行使职权，这些因素又从客观上进一步削减了司法行政的管理力量。另一方面司法行政人员的素质能力也绝对削弱了。改革前，检察机关的司法行政人员主要来源于业务部门，纪检组长、政治处主任、办公室主任一般是从业务部门的优秀人才中选拔。员额制改革一经宣布，司法行政人员只要具备入额条件，首选回归业务，司法行政人员中优秀人才大部分流向业务部门。以湖北省兴山县人民检察院为例，员额制改革前，除去班子成员和专职检委会委员外，司法行政人员为7人，占总人数的21%，员额制改革后，只有3人选择了司法行政岗位，其中，临近退休1人，长期病休1人，所有的重担其实落在了司法行政管理局局长的肩上。

（三）“案多人少”矛盾突出

员额制改革后，原来近60%的案件承办人锐减至33-39%，虽然有办案团队，但是人数的增加不等于办案力量的增加，在办案责任制前提下，办案的高风险，使检察官助理不愿意独立承办案件，所有案件都需要入额检察官的亲力亲为，入额检察官不堪重负。在一些规模较小的基层检察院，如果全部人数在30人以下，入额检察官中班子成员占比非常大，除去检察长、副检察长、专职检委会委员等职数，原业务部门人员入额占比微乎其微，检察长、副检察长、专职检委会委员具体承办案件的数量和案件大幅度上升的现状比起来，只是沧海之一粟，“案多人少”的矛盾在有些试点检察院不仅没有得到缓解，而且正在加剧。

（四）司法行政工作步入困境

员额制实行后，司法行政人员锐减是司法机关的普遍现象。以湖北省检察系统为例，检察机关的目标考核分项共计23项，23项单项考核中司法行政工作占7项，占比为30.4%。司法行政工作的考核项还不包括平安创建、综合治理及当地党委、政府下达的招商引资、精准扶贫等工作任务。而员额制确定的司法行政人员的比例为15%，让15%的人完成30.4%以上的工作量难度非常之大。量大、事杂、要求高、责任重是司法行政工作的新特点，完成检察机关的司法行政工作也需要精英。员额制实行后，大量司法行政人员中的精英离开司法行政岗位，精英离岗、人数减少、老弱病残留守、大量非熟练人员的录用，使司法行政工作受到严重影响。

（五）业务人才流失严重

员额制改革中，人才流失的情况屡见报端，法官、检察官的流失应该引起各级领导的足够重视。人才流失的原因是多方面的，改革首先动了谁的“奶酪”？[1]当然是在岗的法官、检察官。员额制改革对“两院”每个人的利益形成冲击。在检察系统，面对案件激增、新型案件增多、案件责任制的压力，一部分优秀人才不愿意从事检察业务工作，选择放弃入额机会，从管理层退居检察官助理、书记员、司法行政人员。还有一定比例的优秀人才选择了辞职，尤其在沿海地区、经济发达地区，司法人员离职比例较大。在建立法官、检察官单独序列机制上，全国人大代表、广东省人大常委会副主任雷于蓝认为目前还缺乏顶层设计。[2]雷于蓝强调，特别是实行法官、检察官员额制度后，司法辅助人员或将面临较为严重的流失现象。“如果不尽快明确的话，5年过渡期之后问题就会更加严重。”

二、推进员额制改革的新举措

（一）探索AB双岗，缓解司法行政压力

员额制实行后，司法行政人员减少了，但是检察改革对司法行政工作提出的要求没有变。面对人更少、事更多、要求更高、责任更大的严峻形势，在员额制改革之初，必须改变司法行政工作任务无人承担的局面。湖北省兴山县人民检察院结合空编严重，年轻干警多的实际，在员额制推行时，同步实施“青年干警成长成才工程”，所有青年干警实行AB双岗，进一步明确青年干警的业务、行政双项职责，使司法行政工作在员额制改革后未受影响。一是明确岗位设定。规定“A”岗为业务岗位，也是固定工作岗位，涵盖入额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、技术人员的主要业务工作；“B”岗位为司法行政岗位，涵盖司法行政的所有工作任务。二是明确参加范围。除班子成员、专职检委会委员以外，所有入额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、技术人员，只要年龄在40岁以下，原则上都应参加AB双岗。三是明确申报程序。针对院司法行政管理局公布的单项工作缺员明细，凡符合规定条件的干警必须自行申报一个B岗岗位，填报后交司法行政管理局，由院党组根据全院情况及申报人原承担的司法行政工作情况进行统筹，再确定申报人的B岗岗位及一定时间内的工作量。AB双岗实行以后，检察业务工作和司法行政工作同步开展，各项检察工作进展顺利。

（二）探索AB双责，缓解“案多人少”压力

员额制实行后，“案多人少”的矛盾仍然突出。如果机械执行所有案件必须入额检察官办理的规定，势必导致入额检察官办案的重负，影响办案效率。入额检察官办案应该作广义的理解，既应该包括入额检察官对案件的亲力亲为，也应该包括对检察官助理办理简单案件的审核把关及签批。湖北省兴山县人民检察院在员额制改革后实行了案件办理分流机制，探索入额检察官、检察官助理、书记员的AB双责。一是案件“分流”。面对批捕公诉案件逐年上升的趋势，对所有案件从难易程度、处理结果进行了区分。案件从案件管理部门交到入额检察官手里后，入额检察官首先对案件从适用简易程序和普通程序以及速裁程序、起诉和不起诉以及撤销案件等方面进行区分，为向检察官助理交办案件打下基础。二是权限“分流”。赋予检察官助理有限的办案权利是权限分流的关键。入额检察官要重点办理疑难、复杂案件以及信访因素较大、涉及面广的敏感案件，并负责对检察官助理办案的指导、审核、把关、签批；检察官助理主要办理入额检察官交办的普通刑事案件，检察官助理所办案件由交办检察官署名、签批。三是事务“分流”。入额检察官、检察官助理主要负责案件的办理，对于办理法律手续、告知犯罪嫌疑人及被害人诉讼权利、安排会见律师及当事人、装订卷宗等事务性工作，则由书记员全程办理，使入额检察官、检察官助理从繁琐的具体事务中解脱出来，确保集中精力、专注办理案件。

（三）探索AB双激，缓解人才流失压力

缓解人才流失压力需要AB两个方面的激励，一方面要激励人才留下来，另一方面要激励人才走进来。队伍建设的激励机制涉及检察官政治待遇、经济生活、教育待遇、心理待遇等方方面面，需要各级各部门以及社会各界的共同努力。一要完善招录机制。新录用人员一律先到基层工作在缓解基层检察院人员紧缺的状况方面有积极意义，但同时也会使报考“两院”的人员在选择报考时更趋谨慎。由此在人才的招录上，要充分考虑到基层检察工作的发展与人才外流等问题，优先从社会上招录具有法律从业资格证书的人员，从已经取得司法考试资格的本地社会人士、司法工作者、执业律师中遴选检察人员，缩短人才的培养周期，解决基层人才匮乏的难题。同时，在公务员招录中要优先选录本地籍贯的毕业生，在合理配置就业资源的同时，减少人才的外流。二要完善留人机制。要积极引导年轻干警树立和培养正确的职业理念、职业信仰、职业价值观；要尽力解决新进干警子女入学、住房、生活等困难，为外地单身干警就餐、住宿、探亲等实际困难提供帮助；要努力争取提高青年干警的待遇，最大限度改善福利待遇，缩小与外界的差距。通过绩效激励、晋升激励、精神激励、物质激励、负向激励、教育激励、情感激励等一系列激励方式，留住检察人才。三要完善遴选机制。检察系统应从内容和形式上完善逐级遴选的方式、方法，形式上不能仅以考试作为单一形式，还应当辅之以领导推荐、部门评议等形式。遴选考试的重点也不应局限于一般公务员考试所要求的理论知识、应变能力，而应注重对法律实务操作能力、工作责任心、沟通协作能力等方面的考察。应适当降低笔试在总成绩中的比重，增加平时工作业绩在总成绩中的比重，将近年来的年度考核等次、获得的荣誉、奖励、记功情况赋予不同的分值，适当增加其在总成绩中的权重，以期遴选出基层群众公认的优秀检察人才。四要完善用人机制。无论是员额制改革前还是改革后，都要注重把热衷于检察事业，对工作充满激情与活力的年轻干警充实到检察队伍中来；要尽快优化人员分类管理体制，着眼于检察官专业化、职业化的要求，对不同类别岗位的人员采用不同的管理模式，畅通业务人才和事务人才提拔晋升的双渠道，使青年干警的晋升不梗阻。五要完善育人机制。要把正确的理论灌输作为队伍建设的基础保障，坚持用正确的理论武装干警，使干警理论上明白、方向上明确、政治上坚定、业务上精通、执法上公正；要把教育培训作为队伍建设的抓手，通过开展“检察业务知识培训”、“素质能力培训”、“侦查技能培训”、“文书写作培训”“互联网+培训”和业务考试、练赛活动以及“日记一言、周学一文、月读一书、季撰一稿、年习一技”等素能工程，提高干警的综合素能。

（四）探索AB双督，缓解队伍管理压力

八小时内外是干警工作、生活的全部。对干警全方位的监督和管理是确保干警“不越红线、不触底线、不碰高压线”的重要保障。在队伍管理方面，一要思想政治工作常抓不懈。尤其在员额制实行以后，要开展理想信念教育和无私奉献精神的传播，通过“道德讲堂”等形式，引导干警忠于职守、爱岗敬业；要进一步落实“思想政治工作分析制度”、“干警思想报告制度”、“领导干部一岗双责制度”、“谈话戒免制度”等一系列工作机制，用制度约束干警的言行；要定期分析队伍的思想现状，及时把握干警的思想脉搏，发现问题，及时教育，使干警始终保持鲜明的政治方向和高昂的工作斗志。二要目标任务考核挂图作战。适应人员分类管理，每个岗位、每名干警都必须确定目标任务；要通过年初签订目标责任状，将任务分解到月、到周、到天，挂图作战，一周一督办，一月一催办；要落实实绩考核、末位警示淘汰等规章制度，使干警时时感到压力和动力并存。三要监督管理不留死角。要建立以延伸教育为根本、管理制度为保障、健康娱乐活动为载体、家庭和社会监督为防线的单位、家庭、社会“三位一体”的监督管理机制；要严格落实责任追究制，按照“一岗双责”的要求，落实“两个责任”，一级抓一级，层层抓落实；要发挥纪检监察部门的作用，重点部门、重点案件、关键环节、关键节点要经常性、全天候进行督察，使广大干警在思想上警钟长鸣，牢固筑起拒腐防变的反腐阵线，在行为上反贪于外，防腐于内，保证每名干警不掉队、不落伍、不违规、不违纪。

注释：

[1]参见何能高：《司法改革到底要动谁的“奶酪”？》，载《民主与法制》2015年第10期。

[2]参见陈晓璇、张林：《部分改革措施需法律支持 应重视员额制后流失现象》，载《羊城晚报》2015年3月14日。