官僚制的分析与评价

余本昌

摘要：自韦伯在上个世纪初提出官僚制以来，其理论饱受批评和争议。批评者认为，官僚制所倡导的理性与效率会阻碍民主的发展、个人目标会与集体目标冲突、非人格化导致人性的丧失等。并且针对官僚制的缺陷，一些西方学者认为应该摒弃官僚制，进而提出一系列的改进方案，如政府改造理论、新公共服务理论。本文则是抱着重新审视官僚制的态度来对官僚制进行阐述，进而给出笔者对于官僚制的一些评价。

关键词：韦伯；官僚制；理性

一、官僚制理论的提出

官僚制理论是在资本主义开始向帝国主义过渡时期有德国学者韦伯提出的，但他并非直接是提出官僚制组织这一概念，而是首先从权威的角度将组织进行分类。他认为，任何一种组织形式都是以某种形式的权威作为基础的，权威能消除混乱、带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。根据权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法化的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理一合法化组织”。“神秘化组织”行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础。这—类型的组织中，由于领导者的权威仅仅是领导者个人的人格，组织成员对命令的服从，就仅仅是基于领导者个人的感召力和鼓动力，因此，这种组织并不稳固，常出现“人存政举，人亡政息”的现象。“传统组织”中，命令和权威的基础是先例和惯例，习惯是伟大的仲裁者。这类组织的权威具有明显的世袭性、封建性和绝对性的特点。“合理化一合法化组织”中，权威的基础是组织内部的各种制度和规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系，这类组织也就是“官僚制”。基于超凡魅力的“神秘化组织”由于过于带感情色彩并且是非理性的，而且“传统组织”的效率较差，其管理单纯是为了保存过去的传统而行事，所以只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础，这就是“理想的官僚制”。

二、官僚制的内容

官僚制是一种以分部-分层、集权统一、指挥-服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。它是一种高度理性化，从纯技术的观点来说，也是效率最高的组织形式。其具体特征如下：

1.对经常性的工作进行固定的分工，作为职务的义务；对履行这些义务所需要的权力同样进行固定的分工，招聘符合规定资格的人员履行这些义务：

2.职务等级和审级的原则，也就是说，机构的上下级安排固定，上级监督下级：

3.职务的执行建立在文书之上，一切重要的命令和决定都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，用毕归档；

4.适应专门化职务需要的专业培训机制：

5.官员职务的执行是依据一般的、或多或少固定的、详尽说明的、可以学会的规则进行的：

6.合理合法的人事行政制度。具体来说：（1）职务就是职业，要求有培训和进行一般规定的专业考试作为聘任的条件。（2）官员的社会地位通过等级制度的规定保证。（3）官僚体制的官员是通过任命产生的，由选举产生的官员不是纯粹官僚体制的任务。（4）存在法律保障的职务终身制。（5）官员定期拿到货币报酬，采用固定的薪金和退休金这种年老保障形式。（6）与机构的等级制度相适应，官员按资历晋升，并注重专业能力；

7.组织管理的非人格化，公务活动和私人生活要分开，不得掺杂个人的感情、偏好等非理性的因素。

由此我们可以看出，官僚制的本质实际上就是理性，并在理性之下追求效率。

三、批判官僚制

自韦伯提出官僚制以来，受到的批判甚多。关于这些批判，我们将以官僚制的本质及其所体现的特征进行总结。

1.理性与效率。官僚制的本质实际上就是理性，并在理性之下追求效率。官僚化是行为理性化在行政管理上的具体表现，它渗透到了西方文化的所有领域。西方理性化的总体趋势是众多因素相互作用的结果，而资本主义市场的扩张是最主要的推动力，体现在官僚制组织形式中的理性化，将成为限制人类激情和个人自由的“铁笼”。并且，公共选择理论同样认为，由于官僚机构居于垄断地位，不受制于利润驱动，造成其浪费成性，毫无效率，不能满足消费者或公民的偏好。

2.分工与专业化。人们普遍认为，分工使得从事不同作业或流程的人员更加专业化，可以熟练掌握作业技能，进而提高工作效率。然而，西蒙认为，分工只不过是不同的人在同一时间、同一地点做不同的工作而已，分工并不是有效行政的条件。而且，官僚系统的专业化，其职能是如此的高度集中以至于官僚系统中的人们不再是自主的、独立的、能在心理上自我实现的个体。从这点看，官僚制不是服务于人的自我实现，而只是为人提供安全和经济利益。这个系统要求雇员放弃自主性和原则性，用一种原始的行为做事，缺乏创造性。

3.分层的等级权力体系。等级制原则被看作是构建一种让人不能忍受的不平等、唯命是从、完全依赖组织成员的制度。权威领导模式使人们降格为被动的接受者，甚至成为这一阶层系统中的一份子，让他们无法实施有意义的行动，也阻碍了他们积极参与改良组织决策的制定。在一个等级制的组织中，下层的雇员缺少一种归属感，逐渐沦为组织的工具，并成为组织这一“机械”的一个部件。这样的结果就可能会导致，“在处于压迫中的底层官员来说，为了弥补现状，他们冠冕堂皇地指责比他们地位还要低得公民，不顾人们真实的需要而随便解释法律条文。对待那些服务对象时，官僚也从不根据良好意愿出发，而是用独断的不可理喻的口吻，平白僵硬的故作权威。”

4.“繁文缛节”。新公共管理的代表人物奥斯本曾说，大部分的公共组织被他们的规章制度左右。官僚机构制定出无数个规章来防止错误的发生，而且，出于对官僚工作的信赖与规范的需要，导致了官员过度强调规则的重要性。于是，他们忘了制定规则的初衷，由于“目标的错位”，强化规则的重要性往往超过了官僚机构最终所要达到目标的本身。人们对于官僚机构的抱怨还存在于其无处不在的规章制度将每个个体的公众当作个案来处理，然而事实上，每个人的需求并不相同。

5.非人格化。官僚制所表现出来的是理性与效率，人们在追求理性、合理化，并把管理作为一种手段来达到目标，但是在这个过程中人们却开始迷失，作为一种手段的管理成为一种目的，人性的需求和多样化被一点点遗忘，人成为一种工具。美国学者霍梅尔提到，官僚制度催生了一个非人性化的物种。人们的社会关系正被转换为控制的关系。政治，尤其是民主政治，作为一种基于公众自身需要而决定社会领域目标的方式，其成色也逐渐褪去。它被行政管理取代了。

由于官僚制的这些缺陷，西方的学者对官僚制提出了全面的质疑，他们纷纷提出要突破官僚制甚至摈弃官僚制。大卫·奥斯本和泰德·盖布勒在《重塑政府》中认为“官僚制变得机构臃肿、浪费严重、效率低下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集的九十年代已不能有效运转了”，因此要摈弃官僚制。

四、官僚制的价值

虽然韦伯所提出的官僚制饱受争议，但不可否认的是官僚制理论对后来的行政组织及其管理手段都存在重大的影响，韦伯也因此荣膺“组织理论之父”。下面，本文就从理论价值与实践价值两个角度来评价官僚制这一理论。

（一）理论价值

（1）韦伯在提出官僚组织理论之前，将组织形态与权威联系起来，对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、心态、特征进行分析的理论框架，这既是对历史上权力问题研究的重要发展，又为后人研究组问题指出了一个重要的方向。

（2）在当时整个社会都在追求一种科学的管理方式，提高组织效率时，韦伯所提出来的官僚制为这种社会追求提供一种合适的组织理论，将科学管理这一概念更加具体化，为实施科学化的管理奠定了必要的基础。

（二）实践价值

1、时代的适应性。韦伯认为，理性官僚制的建立与发展必须有相应的社会经济前提，它包括货币经济的发展，行政管理强度的深化和理性交流手段的发展，是行政管理具有纯技术上的优势，如明确性、可预测性等。资本主义工业大生产时期的社会经济情况为理性官僚制发挥作用提供了良好的基础。它的出现是人类思想史上的巨大进步，它解决了此前传统社会组织管理的缺陷，以其标准化的组织结构、秩序化的工作流程和规范化的管理模式，力图在无序中建立秩序，保证了发展初期的公共行政活动的严密性、合理性和确定性。

2、普适性。在历史上乃至现在，官僚制仍然是许多政府组织和其它大型组织的主要组织形式，其在精确性、严密性、快捷性、可预期性等方面是其它社会组织形式所无法相比的，正因为如此，它是一种普适性的组织模式，对于军队、工厂企业、宗教组织等都具有积极意义，尤其是在企业的普遍推行极大的推动了西方社会经济的发展。

3、管理的适用性。（1）理性官僚制主张严格的遵守规章制度，严格要求按照规则行事，实施制度化管理，这种体制在某种程度上的确容易导致压抑人性，抹杀创造力和积极性，但是也正是这种制度打破了奴隶社会以来人身依附格局下对人的更大的束缚，它通过对早期行政中的特权、门第、血统等不合理因素的否定，给予个人更大的自由，从而在一定程度上实现了人的自由和对人的个性价值的尊重。（2）官僚制机构主张的组织、分工和专业化保证了中央政府能够及时有效地对地方政府进行控制和管理，保证了中央层级的政策和命令能够彻底贯彻到地方，地方也能将自身的利益诉求反映到中央层级。保证了职责权限的明确划分.因此，没有官僚机构的分工和专业化，就不可能保证大型政府组织的正常运行，也就不可能提出任何大规模的规划。

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