地方开放大学办学系统基层组织建设研究

作者简介：张倩（1983-），女，天津广播电视大学教务处，研究实习员。

摘 要：地方开放大学系统基层组织建设必须依托原有的电大办学系统，逐步形成开放大学的新型办学系统。本文以T电大为例，从其分校（工作站）办学现状入手，客观分析系统建设上存在的问题，提出建议，为建设开放大学办学系统服务。

关键词：开放大学；系统；分校（工作站）；调研

中图分类号：G724文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）02-0279-02

系统办学是中国远程开放教育最为显著的特色和优势，地方开放大学系统基层组织建设必须依托原有的电大办学系统，锐意改革，扬长避短，强化整体，兼顾多样，逐步形成地方开放大学的新型办学系统。本文以T电大系统分校（工作站）为研究对象，通过调研法研究其办学现状，分析问题，提出建议。

一、T电大系统分校（工作站）办学现状分析

（一）布局

截至2015年底，T广播电视大学共有分校（工作站）53 个，在籍生41022人。2015年24个分校（工作站）招生10732人。这些分校（工作站）覆盖全市18个区县，并延伸至多个行业系统。

分校（工作站）的布局与当地人口情况密切相关。设立分校（工作站）的核心目的是便于服务学生，所以分校（工作站）的布局原则之一就是人口越多，地域越广，数量就会越多。根据国家开放大学关于17所中心城市电大人口数量和教学点数量的分析结果，平均64.21万人应拥有一个教学点①。2014年末T电大所在城市常住人口1516.81万人，开办开放教育的分校（工作站）35个，平均43.34万人拥有一个分校（工作站），远远高于全国水平，举办开放教育的分校（工作站）数量与人口数相匹配。但是值得注意的是举办开放教育的分校（工作站）较为集中地分布在市内6区，地区分布尚不均衡。

（二）管理体制

本次问卷调查中，28个系统办学单位的管理体制如下：

从行政隶属来看，T电大分校（工作站）分为区县和行业两种类型。市校对各分校（工作站）仅限于教学业务指导，对人员变动、经费使用、师资配备和教学质量无力掌控，很难保证分校教学和管理的水平。

在单位建制上，分为独立建制和非独立建制两类。本次问卷调查的28家单位中，独立建制单位7个，非独立建制的21个。分校（工作站）建设途径的多样化，一方面扩大了广播电视大学的影响力，有利于吸取多方经验为开放教育服务；另一方面，也对市校提出了严峻的挑战，无论从组织管理模式还是运行机制，都要适应发展需要，更加灵活与多样化。

在法人地位上，具有独立法人资质的分校（工作站）13个，非独立法人15个。其中18家区县分校只有6家具有独立法人资格。

从机构设置来看，3个分校（工作站）自身是联合体的一个内设部门，未设立独立的管理机构，只对招生、教学、教务、学生管理进行了岗位分工，在开放大学系统建设过程中需加强对此类分校的管理。在教学系部设置上，仅有不足半数的分校（工作站）进行了设置。

（三）人员配置与管理

根据调查数据，T电大28个分校（工作站）目前共有专职教职工1516人，其中专职管理人员（不含校领导）459人。专职教师853人，外聘兼职教师716人。截至2013年春季学期，28个分校现有开放教育在籍生48144人。按照公式“生师比=开放教育在籍生人数/（专职教师人数+兼职教师人数）”，最低的生师比是7：1，最高的生师比87：1。28个分校共有导学教师288人，最高的生师比例为511：1，最低的比例为85：1。

二、T电大系统建设存在的主要问题

（一）分校（工作站）地区布局有待优化

分校（工作站）设立的基本原则就是方便学习者能够就近学习。以2012年招生数据为例，招生分校（工作站）共计32个，完全覆盖了T电大所在市18个区县行政单位。但是值得注意的是滨海新区常住人口占全市人口总量的19.18%，设置分校（工作站）3个；市内六区常住人口占全市人口总量的33.57%，拥有分校（工作站）15个；环城四区常住人口占全市人口总量的19.45%，分校（工作站）6个；武清、宝坻两区人口占13.51%，只有分校（工作站）2个；远郊三县人口占14.29%，分校（工作站）3个。分校（工作站）分布呈现出中心城区高度集中的状态，因此特别需要在滨海新区和周边区县加强教学点建设力度，以满足基层群众对于开放教育的需求。

（二）分校（工作站）管理主体的缺位与错位问题应引起重视

目前，分校（工作站）的行政主管主体与业务主管主体归口并不一致。其中，区县分校由地方人民政府主办，当地教育部门主管，业务上接受T电大的指导与管理，建设所需人、财、物由当地政府投入；行业分校由所在行业主办，企事业单位教育部门主管，合作办学所需人、财、物主要由行业财政投入。T电大对分校只进行业务指导，对其在开放教育所做出的成绩、出现的问题进行奖惩。

行政主管主体与业务主管主体归口不一致导致管理主体的缺位与错位问题突出。一方面，区县政府难以了解分校开展开放教育的业务情况，无法对分校专业设置、招生规模以及办学质量进行相应调控，分校在开放教育办学过程中取得的成绩也往往不被列入区县政府对分校的业绩考核范围。正如在分校调研过程中一位校长谈到“每次县教育局召开基础教育相关会议的时候都会要求电大参会，区县没有针对电大的专门管理制度，对分校业务不熟悉，使得分校在区县教育机构中的位置十分尴尬”；另一方面，市校对分校在开放教育实施过程中的奖惩力度极为有限。例如，市校发现某分校存在违规招生、违规办学的情况，仅能够采取削减招生计划、暂停招生等办法，不能直接对相关违规人员进行处理，撤销违规操作单位，因为这些权力掌握在行政主管手中。管理的缺位和错位最终导致T电大对分校（工作站）管理力度的削弱。

（三）针对分校（工作站）办学资质的多样化和复杂化应进行规范管理

首先体现在法人单位性质的多样性所带来的问题上。依据本次调查问卷统计，区县分校中具有独立法人地位的单位仅有1/3，更多的是与他单位平行设置或变成其他单位的一个部门、科室的分校。之所以强调分校（工作站）是的单位性质，是希望其能承担相应的办学资质，并且能够对办学过程中出现的各种问题，通过上级主管部门，进行有效地管理和控制。

其次，不同建制的分校（工作站）在办学水平和教学管理等方面存在明显差距。独立建制的分校（工作站）教学条件明显好于非独立建制的分校（工作站）。因此，开放大学系统建设和管理过程中，应对非独立建制的分校（工作站）投入更大的注意力和精力。

最后，分校（工作站）组织机构应得到进一步明确。

三、T电大转型升级为开放大学系统建设的对策研究

（一）优化分校布局结构，满足基层学习要求

“落实《高等教育法》规定的大学自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”等六项办学自主权，应该让开放大学实至名归。”②根据T开放大学定位，加强开大直属办学能力，由T开放大学独自探索建设直属学习中心，对其人、财、物进行直接管理。通过统筹规划学习中心的建设达到优化布局的目的。

（二）争取政府政策支持，营造鼓励参与的氛围

广播电视大学30多年的发展历程证明，地方政府对电大的理解和支持程度，直接决定地方电大发展的好坏与快慢。鉴于T电大系统的实际状况，必须重新理顺教育行政主管部门与分校（工作站）的关系，把基层电大教育列入当地教育行政主管部门的发展规划，实现政府宏观管理、学校办学。为此，应积极争取市政府和教育委员会的政策支持，促进其尽快出台《关于加强天津开放大学系统建设的意见》，力争在《意见》中进一步明确天津开放大学系统建设的指导思想、工作目标、政策措施、提升系统竞争力。

（三）创新运行T开大模式，提升办学主体地位

从管理体制方面，天津开放大学设立建设标准，对现有分校（工作站）依据设置标准进行改建，通过政府主导、合作共建、大学主导、市场主导等建设途径建设开放大学基层办学系统。从行政隶属方面，地方政府设置的学院原则上应是区（县）属正局（处）级单位；由各行业设置的行业学院原则上应是行业所属中层正职单位。

提升系统地位的同时，需要完善系统运行控制机制，对分校（工作站）进行动态管理，实行“准入退出”制度，对达到规定条件的分校（工作站）予以“准入”，对不作为或乱作为的分校（工作站）启动退出机制。再次应逐步建立有效的激励和协调机制，采取办学协议管理，依据协议对分校（工作站）进行考核，考核结果通报当地政府和教育主管部门，并对完成情况好的给予奖励。从而形成合作共赢的局面，提升系统办学主体地位，增强系统凝聚力，保证系统有序高效运转。

（作者单位：天津广播电视大学教务处）

本文系天津广播电视大学2013年科研课题“开放大学办学体系基层组织设置的策略研究——天津开放大学办学体系建设的新思考”（课题批准号13XY1023）成果。

参考文献：

[1]郭青春等.开放教育教学点质量保证研究——开放教育教学点建设与管理的实践与分析[M].中央广播电视大学出版社，2012.

[2]张大也，单从凯，施志毅，姚文建.广播电视大学的定位与系统建设.中国远程教育[J]，2009（6）.

[3]王保华.大学与社会共生：地方高校发展的模式选择——从美国相互作用大学看我国地方高校的发展[J].高等教育研究，2003.

[4]叶文华.开放大学建设：理念先导、路径选择与体制创新[J].现代远距离教育，2011（3），7-9.

[5]周海兴.河南开放大学系统建设研究[J]..河南广播电视大学学报，2012.

注解：

①郭青春等.开放教育教学点质量保证研究——开放教育教学点建设与管理的实践与分析.北京，2012.

②叶文华.开放大学建设：理念先导、路径选择与体制创新[J].现代远距离教育，2011（3）：7-9.