浅议县城建设对吸纳农业转移人口的重要作用

汪煜丽

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，要加大对中西部地区发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇的支持力度。“十三五”期间，河南省要加快县城建设，发挥其在吸纳农业转移人口、统筹城乡发展和加速城镇化进程中的重要作用。

一、河南省县城建设现状

“十二五”时期，特别是河南省政府城镇化三年行动计划发布实施以来，河南县城建设取得了显著成效，县城建成区面积不断扩大，基础设施明显改善，经济实力大大增强，对农村人口吸引力不断增强。

2014年，河南省县城建成区总面积为1646.04平方公里，全省县城常住人口达1278万人，占全省城镇常住人口的30%，但总体来说当前河南省县域经济实力弱，支撑县城发展的实力不足，目前部分县城仍是建制镇体制，管理职能不完善，建设资金不足，县城的公共基础设施和医疗、卫生、教育文化等社会服务配套设施相对薄弱，限制了人口和产业的容纳能力，就业机会相对较少。

二、当前河南省县城发展面临的机遇

一是国务院总理李克强在今年政府工作报告中提出，发展中西部地区中小城市和小城镇，容纳更多的农民工就近就业创业，让他们挣钱顾家两不误，县城发展将得到更多政策支持。

二是河南县域人口流动方向出现重大变化。农村人口转移呈现出以省内转移为主、以县内转移为主的结构，2012年～2014年，河南省农村外出务工比例呈连续下降趋势。作为劳务输出大省，河南要更加重视农民工就近就地就业，加快县城和重点镇建设。

三是河南县城吸引农业转移人口的潜力和空间较大。2015年，河南省城镇化率为46.6%，比全国平均水平约低10个百分点，而86个县（市）城镇化率远低于全省平均水平，其中一半以上低于35%，13个县的城镇化率低于30%，最低的不足25%。到2020年实现60%的城镇化率目标，潜力与空间较大。

四是河南的县城对农村转移人口有较大吸引力。2015年，河南省地方经济社会调查队在全省18个省辖市的县（市、区）调查结果显示，农民在向城镇化的转移中，愿意在县（市）落户的最多，占49.8%。相对大中城市来说，县城具有落户成本较低等优势。此外，河南180个产业集聚区多分布在县域，基本都围绕在县城周边或者依托基础较好的乡镇，已发展起来很多有很大影响的产业集群，强化了人口向以县城为中心区域的集聚。

五是县城可以充分利用现代交通、通信及信息技术和互联网等带来的新的发展机会，更好地服务“三农”和一二三产业融合发展，实现更好更快发展。

三、加快县城吸纳农业转移人口的对策建议

“十三五”时期， 要以五大发展新理念为引领，打造各自特色，发挥县城吸纳农业人口转移的重要载体作用，全面提升县城规划建设水平，完善产业功能、服务功能和居住功能，解决农业转移人口的就业、住房和社会保障等问题。

（一）进一步提高认识，重视和加快县城建设

县城和小城镇是城镇体系的基础和依托，是统筹城乡发展的关键节点。培育壮大中原城市群，构建“一极三圈八轴带”的发展格局，不仅要全面提升省辖市的建设管理水平，同时还要培育以县城为重点的一批中小城市，吸引农业转移人口就地就近就业和农民工返乡创业。按照河南省“十三五”规划，到2020年，推动省直管县（市）和纳入中心城市组团的县（市）城区发展成为50万人口以上的中等城市，县级城市城区平均人口规模达20万人以上，未来5～10年，条件好的县城要按中等城市标准规划建设，一般县城按小城市的标准建设，同时，积极发展重点镇和特色小城镇。

（二）适度拓展县城发展空间，增强其容纳能力

河南省绝大多数县城城区规模偏小，为了能够承载更多的农村人口，县城面积应不断扩大规模。结合河南省县级城市扩容提质三年行动计划，扩大县城建成区面积，吸纳更多人口。目前河南省县城平均人口为14.8万人，如果到2020年增加到20万人，平均每个县城增加5.2万人，全省86个县城共增加人口约447.2万人，带动城镇化率提高约4个百分点。

（三）提升县城基础设施水平

要加大公共财政的支持力度，加强县城公共供水、道路交通、燃气供热、信息网络等市政设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设，推进城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖，提高县城垃圾资源化、无害化处理能力，搞好中小学校和幼儿园的新建和扩建，加强县级文化馆、图书馆和体育设施建设，以优越的公共服务条件吸引农民进城居住。

（四）增强县城的产业支撑，提高就业吸纳能力

加快产业集聚区、商务中心区和特色商业区建设。积极发展娱乐休闲及特色旅游、健康养老养生等服务行业，大力发展电子商务，围绕“互联网+”开展农产品加工、乡村旅游、农产品定制等经营服务，延长农业生产的产业链条。加强农村电商基础设施建设，以县城为依托，逐步完善县、乡、村三级物流节点基础设施网络。加大招商引资力度，积极探索承接产业转移新模式。县城应积极融入中原城市群和城市组团，找准自己的定位。从资源、产业、环境和区位出发，因地制宜，创新发展，把县城建设成各具特色的中小城市。

（五）加大改革创新力度，引导人口向县城聚集

一是加快改革县城的管理体制，撤销县城的建制镇体制，改建街道办事处，向城市管理体制转变，实行信息化、精细化、网格化管理。二是利用并创新土地、税收、信贷、投资、人才等各项改革政策，促进有能力有意愿的人口向县城转移落户。“十三五”时期，要全面放开县城落户限制，建立以居住证为载体的城镇基本公共服务供给机制。推进进城定居农民就业创业，对从事工商业经营的，优先办理经营资质和置业手续；对就业创业的，人社部门负责提供职业介绍、技能培训、创业指导等免费服务；对创业困难的，按照国家政策优先提供创业培训和小额担保贷款。引导各类要素通过市场机制向县城转移集中，以优惠政策鼓励农业转移人口在县城购房，实施财政补贴政策，强化金融支持，对无能力购房的进城农民，加大保障性住房建设力度，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的有偿退出机制。创新投融资机制，鼓励社会力量和民间资本参与县城基础设施建设和运营，如公共交通、城市供排给、城市绿化等，给予兴办学校、医院、养老院等服务设施政策性支持。新增建设用地计划向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。

（六）发挥县城在扶贫攻坚与统筹城乡发展中的重要作用与潜力

一是发挥县城在扶贫攻坚中的重要作用。将加快县城建设与推进易地扶贫搬迁相结合。2014年年底，河南省53个贫困县城镇化率为33.2%，低于全省平均水平12个百分点。要立足实际，加大支持力度，把县城作为主阵地，促进有能力有意愿的贫困人口向县城转移落户，在城镇就业和稳定增收。

二是要充分发挥县城在统筹城乡发展中的作用与潜力。加强县城与大城市在商业、教育、医疗等方面的合作，如鼓励大城市的连锁超市、文化娱乐项目、商业服务项目等向县城和小城镇布局，结合国家“十三五”期间推进的分级诊疗体制、医养结合、基层公立医院改革，推动省市优质医疗机构在县城设立分支机构，使农民在县城也能享受优质医疗资源，解决病人到大城市看病难的问题，鼓励与安排大城市优质教育资源与县城分享等。在县城和小城镇推动建设寄宿制学校，让偏远山区农村学校的学生到县城和小城镇上学，也有助于推动城镇化。以优惠政策吸引鼓励各类人才和有实力的农民工返乡到县城和小城镇创业就业，推进“大众创业、万众创新”，促进县城的发展。县城要改变传统的经济增长方式，实现绿色低碳发展，重视生态环境保护，积极推广利用太阳能、天然气等清洁能源，最大限度地减少污染物的产生和排放，创建园林城市、森林城市、低碳城市等，建设环境优美的宜居宜业城市，吸引农业转移人口和高级人才去居住和创业。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）