关于地方人大及其常委会在立法工作中主导作用的研究报告

具有法定立法权的地方人大及其常委会，如何在立法工作中发挥主导作用，形成和健全相应的体制机制，是当前立法工作者十分关注的问题。我们的研究报告，立足于上海市人大常委会历年的探索和实践，从理论结合实践的角度，试图对这一问题作出回答。

地方人大及其常委会的立法主导作用源自法定的立法权。现今阶段强调这一重要作用，主要是针对多年立法实践中存在的一些倾向性问题。30多年的地方立法实践中，特别是改革开放以来，由于社会管理事务的日益复杂和人民群众需求的多元化，地方立法中行政管理型立法占有相当数量。这类立法往往较多由行政部门起草，体制设计、条款内容更多由行政部门主导提出，审议、修改等环节也受到行政部门的较大影响，人大及其常委会在其中更多扮演的是“批准者”的角色。这一立法模式在一定程度上提高了立法效率，满足了特定历史条件下经济社会发展对立法的需求，但由此产生的地方保护、部门利益法制化等问题也影响了地方立法质量的提高。

从地方立法的实践出发，地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，主要体现在以下三个方面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在同级党委领导下由地方人大及其常委会对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动和保障作用。二是在立法具体环节上统筹协调。地方人大及其常委会在规划、立项、起草、审议、修改等各个环节中发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止地方保护和部门利益的干扰，进一步树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，地方人大及其常委会在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策、善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”，作出合法、合规、合理的决策。

强调人大在立法工作中的主导作用，并非人大在立法中全盘包揽所有工作，而是在立法工作中掌控全局、积极协调、加强组织，使整个立法活动在人大主导下，准确反映经济社会发展规律，更好发挥立法的引领和推动作用。

新修改的《中华人民共和国立法法》明确将“人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法中的主导作用”写入法律条文。按照全国人大的解释，人大发挥在立法中的主导作用，应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。为此课题组提出如下建议：

第一，进一步完善法规立项机制。长期来，政府部门出于对立法的需求，立法项目和相关议案大多由政府部门提出。这种政府部门提什么人大审什么的被动“等米下锅”的立项模式，一是容易产生部门利益倾向以及滥用地方立法资源问题，二是人大立法受制于政府，涉及复杂利益关系、政府部门不愿碰的重大立法项目，无法及时提上立法议程。客观地看，出于管理工作的实际需要，政府部门提出立法要求有其合法性、合理性和现实性，人大应当支持。消除立法部门化、部门利益法制化的倾向，并不意味政府无权提出法规草案。可以断定，今后政府仍然会是法规案的主要提出者。对这部分立法案，人大主导作用主要体现在加强审查审议、防止部门利益以及滥用立法资源上。目前已形成的立项论证制度可以有效解决这一问题，同时立项论证制度在实践中也应不断完善。当前立项方面迫切需要解决的是，如何将涉及复杂利益关系、政府部门不愿碰的一些重大立法项目，及时提上立法议程。当然由人大自己起草提出法规草案是一种可行途径，但有的由政府提出可能更为合理。可以考虑由人大代表提出议案来促成重要法规立项。人大代表在大会期间依法提出代表议案，由大会主席团研究决定作为大会议案的，专门委员会在会后研究认为符合重要法规要求的，可列为立法预备项目，在交有关政府部门研究办理过程中应当予以督促，跟踪办理，通过立法滚动推进机制，促进其尽快进入立法议程。

第二，进一步健全法规起草机制。长期以来，法规起草一般都遵循“谁主管、谁负责、谁起草”的模式，涉及政府职能的法规主要由行政部门起草，人大过问不多。客观地说，由行政主管部门起草法规有利有弊，有利方面是行政主管部门对实际情况比较了解，起草的草案比较接地气；不利的方面是视角比较偏，容易过多考虑部门利益以及部门管理的方便。从理论上说，行政主管部门起草法规草案的缺陷完全可通过人大的审议修改加以克服。实际上，由于审议时间较短等原因，草案中的“先天不足”往往难以通过审议修改得到彻底纠正。因此，发挥人大对立法工作的主导作用，必须高度重视法规草案的起草环节，建立公开、透明、开放、多元的法规草案起草机制。今后，综合性、全局性、基础性的重要法规草案，人大可委托社会组织起草，也可由人大有关委员会、行政部门和专家学者组成三方结合的工作班子起草。专业性法规草案由政府主管部门起草，人大有关委员会应当提前介入。人大提前介入不是越俎代庖，也不能仅限于当联络员，只是了解工作进度，而是从三个方面发挥作用：一是在合法性方面严格把关，对不合法的内容及时提出纠正性意见；二是在合理性方面应当参与研究讨论，但不宜发表决断性意见；三是在表述准确性方面提出指导性意见。

第三，进一步加强对立法各环节的组织协调。人大在立法工作中的主导作用很重要的一点，就是加强对立法工作的组织协调。除了继续完善听取政协委员、民主党派、人民团体、社会组织、专家学者意见的机制和程序，拓展公民有序参与立法的途径，加强与相关政府部门的沟通协调外，对法规草案中的关键条款和各方意见争议较大的条款，建议建立第三方评估机制，将这些条款交有关机构研究论证，提出客观、公正、有说服力的评估报告。人大依据评估报告再与有关方面沟通协调，这将有助于提高沟通协调的说服力。

第四，进一步完善审议程序，提高审议质量。审议环节是人大发挥主导作用的集中体现。在审议阶段，一要进一步完善法规解读制度。法规提案人在解读报告的最后，应当说明法规实施后的效果预评估和保证法规实施的人、财、物准备情况。常委会在审议时则侧重在这方面进行审议。二要尽快按照新修改的立法法规定，建立法规通过前的评估机制。在法制委提出表决建议稿前，由法工委组织人大代表、法律及相关专业的专家学者、政府部门、有关社会团体与行业协会、有关企事业单位等，就法规草案中的主要制度规范的可行性、社会效果等进行评估，作为常委会表决法规草案的参考。三要制定单项表决的程序规范，健全表决机制。

第五，进一步完善人大自身的各项制度。人大发挥立法主导作用，也应依法进行。不久前市人大常委会已对《上海市制定地方性法规条例》作了修改。除此之外，人大及其常委会还有很多与行使职权有关的法规、规范性文件，建议常委会组织力量逐件进行审查，并结合常委会近年来的成功实践，适时进行修改。

第六，进一步发挥人大代表在立法中的重要作用。坚持人大代表在立法工作中的主体地位：一是健全人大代表议案、书面意见与立法规划、立法计划的衔接机制，让代表立法议案更多进入立法规划和立法计划；二是更多吸收人大代表参与立法调研和法规审议活动；三是建立健全听取区县人大、乡镇人大意见的工作机制。今年全国人大修改地方组织法，规定“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会”。建议市人大常委会推动区县人大常委会建立法制委员会，并建立市和区县两级法制委员会的联系工作机制。

第七，重视立法专业力量的建设。中外各国的立法实践证明，专门立法工作队伍强不强，专业水平高不高，对立法机关最终制定出来的法律法规的质量至关重要。从我国立法体制看，各级人大常委会立法专门队伍主要包括各委员会的办公室和法工委这一法制工作机构。加强立法专门队伍建设：一要充实人员，配强机构；二要创造学习、锻炼、提高的机会，如组织开展立法工作培训，让他们有机会参加重要的报告会和相关的研讨会，采取以老带新的工作机制等；三要研究建立适合立法专业人员发展的机制，如学习市政府法制办设置法制高级专务的做法、建立职称评定制度等，以调动他们的积极性和创造性。

如何更好地发挥人大对立法工作的主导作用，完善相关的体制机制是人大面临的重大课题。人大在立法中的主导作用是在党的领导和支持下的主导作用。只有坚持党的领导，人大才能有效发挥立法主导作用，才能有效进行组织协调。坚持党对立法工作的领导不是空话，必须有具体的制度和程序作保障：一是对市委关注的重大改革开放课题，人大要主动跨前一步，开展相关研究；对市委认为需要立法的事项，特别是需“于法有据”的重大改革，人大要及时组织有关方面积极起草法规草案。二是在法规草案审议、修改过程中遇到涉及重大制度改革的决策，涉及大多数群众切身利益的决策，以及一些比较敏感问题的决策，主动向市委常委会报告，争取建立市委常委会听取市人大常委会党组有关立法决策情况的专项报告制度。