慈善法的争议与点赞

洪治

历经11年，最终，在今年全国人大闭幕大会上，我国慈善事业建设的第一部基础性和综合性的法律以赞成2636票、反对131票、弃权83票正式表决通过

“慈善法是我们国家慈善事业建设的第一部基础性和综合性的法律。”新闻发言人傅莹在3月4日的十二届全国人大四次会议新闻发布会上强调。这部历经十多年长跑的慈善法牵动了无数人的心，3月16日，在全国人大闭幕大会上，《中华人民共和国慈善法》以赞成2636票、反对131票、弃权83票正式表决通过。在慈善法出台的过程中，既有点赞，也有争议。

十一年立法路

早在2005年，民政部就向全国人大和国务院法制办公室提出了关于起草《慈善事业促进法》的建议，2008年更被列入了十一届全国人大常委会立法规划第一类项目，但由于社会各界并未就慈善含义、与公益关系等问题达成共识，立法步伐总是“雷声大，雨点小”，一再被搁置。

与其相对的是我国慈善事业的飞速发展。数据显示，我国社会捐赠额已从2006年不足100亿元发展到目前1000亿元左右，有6500多万人常年参与志愿服务。

与此同时，郭美美事件等被曝光以及制度的不完善，严重阻碍了慈善事业的发展。2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件。

2013年11月，慈善法重启，并被列入了十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，确定由全国人大内务司法委员会（以下简称“内司委”）牵头起草。近一年多来，“十年慢跑”的慈善法立法可谓“一朝提速”，草案在2015年10月和12月先后两次提请十二届全国人大常委会审议，并提交今年3月份全国人大第四次会议审议。

“慈善法草案提交全国人大会议审议，是‘破例。” 全国人大代表、人民大学教授郑功成说道。

“慈善法将把中国的公益慈善事业和社会治理推向一个新的时代，我把它称为里程碑。”全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名说道。

开门立法的典范

重启后的慈善法从始至终都打上了民主立法、开门立法的烙印。

在内司委的邀请下，清华大学公共管理学院NGO研究所与北京大学非营利组织法研究中心合作，从2014年4月起共同搭建了“慈善立法半月谈”平台，精选了与慈善法相关的17个主题，每期邀请相关专家学者以及资深实践者围绕其中一两个主题进行深入讨论。

在此过程中，内司委、人大法工委、民政部等参与起草法案的部门人员几乎场场出席，并带走书面讨论资料。讨论会开了14期，一直持续到2014年11月。

2014年底，北京大学与清华大学联合中国社会科学院、北京师范大学、上海交通大学、中山大学等机构分别发布了7个民间版本的慈善法建议稿，并递交内司委。

基于讨论、调研以及专家稿，内司委形成了草案初稿，在小范围征求意见后，提交全国人大常委会。2015年，为了能让代表们了解慈善法，全国人大常委会还邀请王名等相关专家开展了两场专题讲座。

2015年10月底和2016年1月初，草案先后两次向社会公开征求意见。在第二次公开征求意见过程中，全国人大网共收到意见2504条，对草案提出具体意见的人数超过600人。

对于最终草案，王名感到十分亲切：“现行的条文是在反复修改中，综合各种意见达成的共识。”同样全程参与“慈善立法半月谈”的北京师范大学法学院教授刘培峰也深有感触：“我要为这种开门立法的态度和过程点赞。”

鼓励多禁止少

“坚持发展成果共享”是制定慈善法的重要指导思想之一。

慈善法草案第二十三条明确规定：依法登记或者认定满两年的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格。“慈善法鼓励更多的慈善组织吸纳社会资源来发展，这有助于营造公平的竞争环境。”刘培峰分析道。

同时，慈善法专门开辟一章对信息公开的主体、内容、途径乃至时限做了详细规定，并明确了行政主管单位也须承担相应的信息公开义务。“信息公开被写入法律将为提高慈善事业的透明度提供法律依据，相信在立法之后，整个慈善事业的透明度会得到提升。”郑功成说道。

“各级政府、慈善组织、社会媒体和公众将共同搭建多层次信息监督体系。”王名直言，“对于慈善组织而言，以后要么信息公开，要么就不要做慈善了。”

慈善法还拿出一个章节鼓励慈善信托。“慈善信托是与登记为法人的慈善组织并行不悖的，从事慈善事业的途径不仅仅关系到慈善财产问题。慈善信托具有尊重委托人意愿、设立便捷、管理灵活、成本低等诸多优点，若配套制度得当，有望激发巨量社会资源进入慈善领域。”北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍分析道。

其实，慈善法中还有很多诸如取消业务主管单位、非法人慈善组织获承认、合作捐赠、推动税收优惠等鼓励性规定。“慈善法中禁止的条款非常少，往往是鼓励性的、要求性的、建议性的，尽可能地为慈善活动打开方便之门。”王名分析道。

近4000条意见110处修改

最大的争议之一是草案新增的第六十条：年度管理成本不得超过当年总支出的15%。

3月10日上午，全国政协工商联界别21组有关慈善法草案的讨论会上，全国政协委员、研祥集团董事局主席兼总裁陈志列称：“15%的管理费太高了！”他举例说，如果有人登记了一个基金会，向社会募集资金1亿，其中1500万元作为管理成本，其余8500万元挪用于各种奢侈消费，依据草案，最高仅处以10万元罚款。“这个违法成本太低了！”这一观点得到了很多委员的呼应，有的委员还要求秘书组“今天这意见得专报”。

公益慈善领域的实践者和专家学者却提出了截然不同的看法。中国慈善联合会副会长徐永光就强调：“15%的行政费用并不算高。”他指出扶贫基金会爱心书包的项目中，涉及研发、宣传、营销等方面的管理成本就超过了支出的20%。

3月11日，金锦萍发文指出，“一刀切”的法律规范无法顾及到现实中多样性的慈善组织，对很多小型慈善组织而言，即便管理成本限制提高到15%以上，其工作人员的工资水平也普遍低下。她建议，不在慈善法中具体规定行政成本比例，而是留待免税资格取得的环节去具体规定。

3月13日，十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过的《慈善法（草案）》修改稿将第六十条修改为：年度管理费用不得超出当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明。

一石激起千层浪，中国社会科学院研究员杨团、中国人民大学教授康晓光等12位专家学者以及深圳壹基金公益基金会、南都公益基金会等22家基金会联名向全国人大代表、法工委、内司委发函，建议“取消慈善法中关于年度管理费用的限定”。

最终，3月16日表决通过的《中华人民共和国慈善法》规定：年度管理费用不得超过当年总支出的10%。

其实，在互联网募捐平台限制、公募资格如何认定、进一步扩展慈善活动界定、增加慈善组织国际化条款等问题上也存在争议。这些争议则不断推动《慈善法》的修改。据悉，十二届全国人大四次会议审议慈善法草案，共有代表1231人次发言，提出近4000条修改意见，对草案作了110处修改，其中实质性的修改38处。

“我希望慈善法在实施过程中能引入保险制度及救助基金制度以降低或免除慈善机构及志愿者因过失可能承担的责任，更好保护慈善服务提供者的积极性。同时引入第三方监督评估机构，让每一分慈善财产都能用在刀刃上。”全国政协委员、国浩律师（成都）事务所合伙人施杰说。

“不要期望一部慈善法就能解决所有问题。”刘培峰打了个比喻，“就像修路一样，慈善法把中间道路给拓宽了，还有细则的出台与落实以及推进社会组织整体立法这两端的路要修。”

“慈善法出台不是结束，而是开始。”王名说道，“接下来普法是一个很重要的内容。”《中华人民共和国慈善法》将于今年9月1日正式实施。