加强农药监管 促进农业供给侧改革

周喜应

2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中首次提到农业“供给侧改革”，并进一步指出， “农业供给侧改革不是聚焦数量问题，主要是结构和效益问题”。指明了今年和“十三五”时期农业农村工作的具体思路。

近些年农业发展虽然取得了显著的成绩，但总体看来，问题不少。农业面源污染严重，土壤、水等生态资源环境承载压力越来越大，阻碍农业可持续发展。部分农产品供给出现结构性失衡，农产品质量安全堪忧，不能适应广大民众对健康食品日益增长的需求。农产品竞争力不断减弱，农业内外部压力增大，迫切需要进行供给侧改革。供给侧改革就是从生产端的供给入手，对症下药，通过解放生产力，提升效率，促进经济发展。农业供给侧改革是农业转型发展的必然结果，也是提升我国农业竞争力的主动选择，更是适应和引领社会经济发展新常态的重大创新，将极大促进农业的提质增效和竞争力的增强，对于实现全面小康社会和农业现代化，具有重要意义。改革的目标就是提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足，品种和质量满足消费者需要，真正形成结构合理、保障有力和品质优良的农产品有效供给。简单说，就是使农业生产更加符合市场，更加适应消费，更加提高效益和竞争力；使生产和消费两端，以及农业生产者和农产品消费者两方面都能够得到好处。改革就是进行创新，淘汰落后的生产模式，从农业生产的各个要素改起，为广大民众提供放心、安全、健康的农产品。农药是农业生产很重要的特殊投入要素，与降低农业生产成本，绿色发展，减少农业面源污染，保障农业可持续发展，保障农产品质量安全等关系重大。加强农药监管是农业供给侧改革能否取得成效的关键因素之一。

1、农药行业面临压力与挑战

2015年底召开的中央经济工作会议指出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。其核心在于提高全要素生产率，提高创新能力，提高投资有效性，加快培育新的发展功能，推动我国社会生产力水平整体改善，努力实现‘十三五发展的良好开局。由于农产品供给出现了问题，消费不好的供给过盛，消费需要的又供给不足。因此，农业供给侧必须改革，农药是农业供给侧的重要因素，势必带来较大的压力，也必将迎来创新机遇与挑战。另外，农药使用量“零增长”行动的有效实施，对农药行业提出了更高的要求。农药必须提高产品的质量，生产新型安全高效经济的产品。低端农药产品将大量减少，高效低毒安全经济的生态环境友好型的农药将大受欢迎，且需求量会大幅增加。为了适应新形势的需要，农药企业必须对产品结构进行调整，加速开发高技术产品。还要积极拓展业务，延伸服务市场，提高服务水平，引导农民科学用药，运用“产品+服务”的生产经营模式，赢得发展空间。

1.1平衡农业生产投入要素的压力

目前，我国农业生产受到农产品价格“天花板”下压和生产成本“地板”抬高的双重制约，农产品供求结构失衡、生产成本过高、资源错配及透支利用等问题突出，国内国际大宗农产品价格持续倒挂，使得国内农业生产能力弱化，生产成本高企，农产品的竞争力低下。农业生产要素投入结构失衡是问题的症结所在，农药等农业生产投入品大量不合理使用，甚至滥（乱）用，带来成本和生态双重压力，并危及我国农业的可持续发展。近几十年来，我国农业生产要素综合配置效率总体呈下降趋势，重新配置受阻。农业增产只能拼资源、拼消耗，耕地经营粗放，撂荒现象不断加剧，农业质量、效益和竞争力等不升反降。因此，迫切需要发展适度规模经营，推进统防统治，减少农药等农业生产投入品不合理使用，开展社会化服务，降低生产成本，提高农业效益和竞争力的农业供给侧改革。一要放弃“高投入、高产出”的掠夺经营习惯性做法，从根本上改变过去依靠物质资本等大量投入与扩张的粗放型增长方式，努力提高生产要素质量和优化生产要素组合。二要紧紧抓住提高农产品市场竞争力和实现农业可持续发展的“牛鼻子”，围绕市场需求进行农业生产，优化资源配置，扩大有效供给，增加供给结构的适应性和灵活性，化解供给侧结构性矛盾，形成有效率的有效益的可持续的符合广大民众消费需要的农产品供给体系。三要破解农药等特殊和重要的农业生产投入品的产品结构和效率方面存在的突出问题。过去农产品数量严重不足，在相当长时间里，过多地依赖于大量化学品的投入来增加产量，造成食品安全风险猛增。目前我国农药的生产量和使用量都是全球第一，而农药的利用率比发达国家低三分之一，既增加了农业生产成本，又污染了生态环境，不利农业可持续发展，使得我国农产品质量安全和竞争力不高。因此，今年中央一号文件提出，“加大农业面源污染防治力度，实施化肥农药零增长行动，实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范工程” 。农药的减量控害和提高利用率势在必行。在国家和民众越来越多地关注食品安全的新常态下，农业生产必须寻找新的环境友好型的农业投入品替补毒负作用较大的化学投入品。如生物农药已成为替代化学农药的一个很有前景的选择，尤其是谷物、油料、水果、蔬菜等食物源农作物的生产是生物农药的重要市场。有利于农业可持续发展和农业生态环境的修复。

1.2修复农业生态环境的压力

我国农业开发强度过大，利用方式粗放，农业发展过程中付出了资源环境代价。过度使用农药等不合理的高耗费低效率农业生产增长方式使得环境压力巨大，加上林地、草地、湿地被过度开垦，出现耕地质量下降、地下水超采、农业面源污染严重等问题。对农药等有毒特殊农业生产投入品必须减量降害，配合其他相关措施修复农业生态环境，治理农业面源污染。对此，中央农村工作会议明确提出，“绿色发展本是农业的天然功能，但目前很多追求眼前利益的做法与绿色发展相悖，需要及时纠正”。推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。使农产品供给更加有利于资源优势发挥、生态环境保护，更好地满足农业转型发展的需要，努力实现有效率有效益和供给可持续的中国特色农业现代化。

从加强农业面源污染治理入手，修复农业生态环境。为了解决农产品数量严重短缺状况，农业生产长期过量使用农药等化学投入品，加重了农业面源污染。由于“面广点多、源头分散、不易监测、难以量化”等，使得农业面源污染长期被忽视，已成为污染防治难点。第一次全国污染源普查结果显示，我国农业化学需氧量排放量为1324.09万吨，占化学需氧量排放总量的43.7%。农业总氮、总磷排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，分别占排放总量的57.2%和67.4%。虽然农业面源污染程度已十分严重，但各主要驱动因素仍然有增无减。就农药而言，产能严重过剩，我国有农药生产企业2500个左右，农药登记的有效成份660多种，有效期内发放产品登记证的近3.5万个，农药年货物产量在360万吨以上，国内使用量100万吨左右，出口量在160万吨以上，农药的生产使用和出口均居全球第一。由于农药生产企业的技术含量与境外先进企业比差距太大，农药产品质量和生产过程中的环保措施都差；加上我国农业生产绝大部分是家庭小规模经营，农民科技种田素质不高，不能按照操作规程安全合理使用农药，农药的利用率低，绝大部分的农药散落在环境中，更有甚者，滥（乱）用农药。因此，农药的生产使用均加大了农业面源污染。农业生产过程中不合理和不规范的使用大量化学农业投入品，使水环境、土壤环境、大气环境等都遭到不同程度地污染，也是造成农产品质量不安全的主要根源。我国也是重金属污染土壤较严重的国家，有的省份受重金属污染的土地面积达13%，其中受污染耕地面积占总耕地面积的20%之多。尽管近些年来加大了污染治理力度，也取得了一些成效，但受高治理成本与技术推广难等方面因素影响，生态环境恶化的局面没有得到控制。特别是随着国内外整体经济形势变化，农业面临内外部巨大压力，迫切需要进行供给侧改革。

1.3提高农产品质量安全水平的压力

随着农药等农业化学投入品从西方的全面引进和广泛应用，近几十年来，农用化学物质的大量投入，我国的农产品总量也大幅增长，数量自给略有宽余。但大量过量使用，甚至滥（乱）用农药等化学农业投入品，使得我国的食品安全问题日益突出，食品安全风险不断加大且更加隐蔽。我国单位耕地面积农药等使用量远远高于世界平均水平，而利用率又大大低于世界平均水平。面对庞大的分散的小规模的农产品生产者和巨大的农产品数量，普通民众不可能凭感官觉察食品中隐藏的安全问题，只有专业技术人员依靠仪器设备才能检测出人类的感知器官根本无法感知到的风险因素。加上薄弱的政府监管和不完善的法律机制，都难以防范层出不穷的食品安全问题。我国的农产品供给侧，存在着安全性高的无公害农产品、绿色农产品、有机农产品供给严重不足，而常规农产品又略有过剩的状况。化解食品安全问题的重要途径也只能进行农产品的供给侧改革和治理，引导和促进农产品的供给主体供给不含有毒有害成分的农产品，主动提供安全的农产品。调整农产品结构，提升有机农产品、绿色农产品和无公害农产品的比重。大力推进标准化生产、品牌化营销，着力提升农产品质量安全水平，提高广大消费者对农产品供给的信任度，适应人们消费升级的需要。

2.农业供给侧改革的农药监管策略

突破当前农业发展瓶颈，推进农业供给侧改革，必须始终坚持农业可持续发展的科学理念，加大农药等有毒农业生产投入品监管力度。首先要完善农药监管法律法规体系，使监管和农业面源污染防治等有法可依，有章可循。其次是建立监管和防治农业面源污染的政策扶持体系，增强农业生产者的环保意识，加大公众参与力度；鼓励减少农药等使用量，探索富有灵活性、针对性的奖励性经济措施。加大基层农业机构公益性的培训与推广服务力度，广泛开展宣传活动和广大农业生产者参与的科学用药及防治农业面源污染等技术方面的培训。通过发展适度规模经营，减少农药等农业化学投入品不合理使用，开展社会化服务等，降低生产成本，提高农业效益和竞争力。

2.1坚持绿色发展理念不动摇

绿色发展是农业供给侧结构性改革的实质内容，也是现代农业转型升级的重中之重。保护生态环境是现代农业发展的前提，农业绿色发展，才能保障农产品供给的可持续和保证农民收入的不断增长。有效建设绿水青山，用科学有效和节约集约的农业投入，优化农业技术和管理，生产优质安全的农产品，才能形成资源利用高效、产品质量安全的农业发展新格局。大力减少农业面源污染，降低农业生产的生态环境资源成本，实施山水林田湖生态保护和修复工程，扩大退耕还林还草，留住青山绿水，才能实现改善生产环境和修复生态环境的目标。开展循环农业建设，提高农业废弃物资源化利用率和农药等使用效率，深入开展农药减量控害行动，促进农业资源永续利用和生产生态协调发展，提高农业可持续发展能力。加快生态农业建设，是绿色发展理念的具体体现。建立耕地轮作制度，实现用地和养地相结合，促进农业可持续发展。

保护和高效利用农业资源，推动农业绿色发展，补农业生态环境之短。一要完善相关法律法规，健全我国食品安全生产体系和农产品质量安全保障体系，探索中国特色的农业绿色发展路径和模式。二要完善绿色食品生态环境质量标准、绿色食品生产操作规程和绿色食品包装贮运标准。三要开拓绿色创新发展思路，建立农业面源污染减排与防治的有效机制，促进农业发展由主要依靠资源消耗型向资源节约型、环境友好型转变，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代循环农业发展道路。到2020年控制住农业用水浪费和总量过大的现象；实现化肥、农药使用量零增长；畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用，有效遏制农业面源污染加剧的趋势，实现国家提出的“一控两减三基本”目标。

2.2推进特殊农资减量控害行动不松懈

农药是现代农业不可或缺的特殊农业生产资料，是保障农产品供给数量的关键因素之一，过量施用又会造成面源污染，影响生态环境。因此，要大力推广科学合理用药，减少农药面源污染，做到 “绿水青山”和农业可持续发展。坚持减量与增效并重，在减少农药使用量的同时，大力提高农药的利用效率。整体推进农药减量控害的使用量零增长行动的开展，全面实施绿色植保、农作物病虫害统防统治、高毒农药替代等项目，将过量施用的农药减下来，促进农业增产和农民增收，降低农业成本提质增效。

坚持问题导向，确保减量控害行动取得实效。当前农药在产品结构、生产使用、经营服务等方面存在的问题十分突出，施药机械也很落后。一要彻底改变我国农药产品结构不合理，技术含量低的问题。大量削减低质同质化严重及高毒高污染高风险的化学农药产品，以新型高效经济的环境友好型农药替代。二要加快用药方式的转变。坚持绿色植保，科学植保，构建病虫监测预警体系，因地制宜推进统防统治，应用农业防治、生物防治、物理防治等绿色防控技术。三要脚踏实地，努力落实各项措施，实现各项目标。大力提高科学用药技术覆盖率，增强耕地基础地力，注重开发利用丰富的有机肥资源，采取多种形式推进畜禽粪便和秸秆还田利用，减轻面源污染，提高耕地地力，提高作物产出能力和抗逆性，促进农药投入量的减少。

目前我国农药市场问题凸出，不该生产的农药产品生产太多，相同有效成分的同质化产品出现了日益激烈的白热化竞争，多数产品产能刚性过剩；农业生产需要的农药产品又供给不足，有些小宗作物用药一药难求，甚至无药可用，少数地方出现乱（滥）用药。对农药行业而言，产品研发和创新是供给侧改革的关键，要将农药使用量零增长这一目标真正落地，农药企业的作用不可或缺。必须淘汰落后产能，加速开发高技术产品，提高产品品质和质量，生产新型高效低风险农药等。农资经销商也必须向服务商转变，通过技术培训、试验示范、现场指导等形式的服务，从植保服务中有效拓展市场空间，针对目前农民打药效率低、防效差、人难找等难题，从卖农药到农民手里转变为把农药喷施到农民田里，着实解决农业科技推广服务“最后一公里”问题。

2.3加大科技推广力度不降低。

加大科技推广应用力度，促进农业供给侧改革顺利进行。优化创新环境，推进机制体制创新。一要强化农业科技基础条件和装备保障能力建设，提升农业结构调整的科技水平，加大农业科技开发创新力度。通过农业科技创新和优化科技体制机制建设，全面提升农业科技基础实力、创新能力和转化效力。二要积极开展现代农业示范，促进科技成果转化。加快新技术、新品种、新模式、新设施的引进和示范推广，大幅提高农业供给效率。三要培育新型农业经营主体和新型农业服务主体，发展适度规模经营，实现农业集约经营增长方式。培训新型农民，引导鼓励农业科技人员、具有经营管理知识的人才、大中专毕业生、农民技术员领办创办新型农业经营主体，彻底改变目前农业生产者科技种田素质低和自我发展能力弱的被动状态。加快培育职业农民和新型农业经营主体，发展社会化服务组织，扶持统防统治的社会化服务组织。还要注重电子商务和物联网的发展对加强农药监管，促进农业供给侧改革的作用。