我国现行国有资产的“分级管理”模式存在的问题

杨绎宁

我国的国有资产在现存所有资产中具有举足轻重的地位，国有资产作为一项特殊的公共物品，具有非常重要的作用，在满足全国民众的基础建设、基本保障、国防安全、科技发展支持等方面起着中流砥柱的作用。基于以上两点，国有资产不仅地位较大、收益面较广，因此，对国有资产的管理也就显得尤为重要。

应当说我国是现在世界上最大的以国有资产为经济主体的国家，无前车之鉴，在国有资产管理的进程、发展上都需要靠自己摸索。正因为如此，我国的国有资产管理走了一些弯路，在发展过程中也遇到过一些困难、出现过一些失败。那么我国现行的国有资产管理制度是如何形成的，又有哪些缺点呢？

我国国有资产管理制度的发展历程可谓一波三折。改革开放前，国家各项制度都不健全，经济僵化之后。改革开放以来，我认为可以把国有经济制度的发展分为三个阶段：改革开放时期的自主经营的推广，从改革开放到1987年，是我国经济发展的黄金十年，此时改革的主要目的就是搞活经济提高社会各界的积极性：“两权分离、政企分开”的组织制度探索从1988年到1991年，由于改革开放的深入，我国经济焕发新的生机，甚至有多年GDP增长率达到两位数，同时政府部门对企业经营介入的缺点开始凸显；国有资产股份制改革，股份制可以看做是自主经营的进一步深化，将企业发展与企业员工紧密联系。

经过改开以来三十多年的发展，我国的国有资产管理体制概括来说就是“国家所有，分级管理”，这一原则的确立与我国多年国有资产管理的发展进程有因果关系，但是不能否认现行的这一管理制度引发了许多矛盾。

1.产权不明，财权不明，事权不明。虽然国家是国有资产、企业的所有人，然而企业的经营管理、人员任命、税收优惠等牵扯到企业具体活动的各项问题都受地方政府管制。中央与地方之间的财权不明晰、事权不明晰，企业在经营过程中就可能遇到两类问题：中央、地方都要管：中央、地方都不管。无论是那种问题，在企业的经营过程中都带来了一定的障碍。

2.地方政府有权利无义务。上一点提到中央、地方在国有资产、企业的经营管理中的定位不明晰，国有资产、企业在辖区内受地方政府的管辖，但地方政府并非企业的所有人，这就造成地方政府的短视，在管理方面影响甚至控制国有资产企业。而当国有资产企业发生运营效益低下，不能适应当前经济发展态势而出现不得不破产的情况时，地方政府并不需要自身过度管制的恶劣后果。

3.中央地方之间的“代理成本”。中央与地方在国有资产管理方面的关系就如同西方成熟企业中股权人与经理人之间的关系，中央更关注国有企业的收益和国有企业对国内关键产业的影响，而地方政府只关注企业能带来的税收。短期内企业经营业绩急速增加可以给地方政府带来高额税收，但这种经营业绩的急速增加可能是企业过度内耗、资源密集型生产带来的，并不能持久。

4.中央地方对国有资产的社会目标不同。中央出于统筹兼顾的目的，往往更关系企业对全体社会带来的福利，甚至可以牺牲短期收益，而地方政府更关系辖内企业能给自身带来的就业岗位等地域性目标。

社会各界针对“国家所有，分级管理”的体制有许多探讨，查阅各方文献，可以发现，其中呼声最高的是把“分级管理”改为“分级所有”。这一做法，明确了国有资产、企业的产权、事权，将企业的经营和收益同时下放，这一充分调动了地方政府的积极性，在一定程度上扫除了国有资产发展道路的障碍。但同时应注意到，地方政府的业绩体现在地方各项公共事业、经济等，不能简单地将国有企业直接交给地方政府，应当对地方政府的管理进行监管，不能讲企业的所有权和管理权同时交给地方政府，却没有对地方政府的监管。这就要求中央对这些地方政府的管理进行监督。

另一方面，国有资产对国家的收入有重要影响，国家针对国防事业、公共教育、人民福利等许多社会公共物品的提供对国有资产有很强的依赖作用。因此，尽管将国有资产下放给地方政府，地方政府行使所有权，同时应当将这些国有资产收益的一定比例上缴给中央政府，作为支持。

围绕国有资产进行的体制管理，中央对地方起监督作用，地方收入对中央起支持作用。这一体制就如同在不同政府层级之间的“股份制”：地方政府作为国有资产的“大股东”，出于自身利益考虑就会在辖内国有资产、企业的发展道路上起维护推动作用：而中央作为国有资产的“小股东”，可以分得红利，而不必过度参与这一过程。

国有资产在我国的经济社会中占有重要作用，国有资产的管理完善、进步，关系着我国经济基本面的好坏，因此，认真、谨慎、仔细地规划国有资产的管理体制非常重要。