社区矫正检察工作调查报告

冯新福 张兰

摘 要：社区矫正作为一项非监禁刑罚执行方式，是刑罚执行活动的重要组成部分，其蕴含着刑法惩罚性和恢复性的双重价值，对于惩罚犯罪、促进罪犯与社会相融合具有重要作用。社区矫正工作在我国经历了2003年试点、2005年扩大试点、2009年全面试行和2014年全面推进等四个阶段。随着2012年修改后刑诉法正式确立社区矫正制度，对社区矫正的法律监督成为人民检察院刑罚执行监督的一项新职责。笔者通过对甘南州检察机关开展社区矫正法律监督工作的实证调研，就检察机关如何创新社区矫正监督方式完善监督机制，进行深入探讨。

关键词：社区矫正检察；交付执行监督；脱管漏管监督

一、甘南州检察机关开展社区矫正检察工作现状

2012年甘南州两级检察机关启动社区矫正法律监督工作，由刑事执行检察部门（原监所检察部门）负责社区矫正法律监督权的实施。截至2015年11月底，甘南州共有社区服刑人员324人，其中管制6人，缓刑302人，假释10人，暂予监外执行6人；甘南州司法局设立社区矫正科，专职工作人员2名；各县、市设立社区矫正办公室8个，专职工作人员22名，乡镇设立司法所102个，司法工作人员275人。2012年至2015年11月，经检察院依法监督，全州有80名脱管、漏管人员被依法纳入社区矫正范围；4名社区服刑人员被监督收监；7名拟适用社区矫正的假释人员通过社区调查评估取消假释资格；1件在监督过程中发现的职务犯罪案件线索正在办理；发出《检察建议》80余份。2014年11月、2015年5月甘南州检察院、甘南州司法局两次联合成立督查组，对辖区内社区矫正工作进行了专项督查，形成《关于全州社区矫正督查情况的专题报告》。

二、社区矫正法律监督工作存在的问题

社区矫正法律监督作为我国刑罚执行检察的重要组成部分，相比监禁刑罚执行检察，还存在不少有待完善和期待改进的问题。

一是立法滞后，监督机制不够完善。做好监督工作的基本条件之一就是要有完备的法律规定，给检察机关的法律监督工作提供标准和指南。虽然，社区矫正试点以来，最高检根据实际工作的需要，相继下发了一系列指导社区矫正法律监督工作的规范性文件，明确了检察机关对社区矫正工作的法律监督职责，但是，内容均较为笼统，对矫正过程中监督对象、监督方式与手段、监督对象拒不执行监督建议如何处置等问题规定不明，即使有规定，也显得粗而少，缺乏统一的高层次法律规范和具体办法的指引，给检察机关开展社区矫正法律监督带来于法无据的无奈与尴尬。2014年，全州刑事执行检察部门针对社区矫正工作共发出《检察建议书》45份，得到回复只有36份，《检察建议书》的效力有赖于执行机关自身对法律监督工作的认可程度和自身纠错机制，无形中将法律监督的效力交给被监督者来确定，监督效果不佳。

二是社区矫正检察机构设置不齐全，人员配备不到位问题突出。社区矫正是在整合一些法律制度的基础上新开辟的一个执法领域，要求检察机关挤出专门的人员从事监督工作，这必然加剧在刑罚执行监督中长期存在的事多人少的矛盾。目前，甘南州两级院均未成立独立或内设的社区矫正法律监督机构，也未配备专职社区矫正检察人员，乡镇无派出检察室或专职检察人员。两级院9个刑事执行检察工作部门，18名（兼职3名）工作人员，承担着全州对看守所、监狱、社区矫正等监管单位的刑罚执行监管活动进行法律监督。8个基层院的刑事执行检察部门人员始终处于低位状态，人员最多的有3名，其中2名是兼职人员，人员最少的有1名且是兼职，基层院刑事执行检察部门平均人数为1.6名，且人员老化，知识更新不足，法律素养缺乏，针对全州102个司法所，矫正法律监督工作点多、线长、面广，实际监督层面手段有限，方式不多，顾此失彼。同时，刑事执行检察部门的信息化设备欠缺，与社区矫正机构以及其他机关无法实现联网和信息共享，也在一定程度上制约了社区矫正法律监督工作的开展。

三是传统的“重刑主义”和“人情文化”干扰法律监督工作的履行。由于传统重刑主义观念在我国刑罚执行领域根深蒂固，虽然轻缓化思潮进一步在社区矫正领域显现及扩大，但刑罚执行“重刑主义”与“轻缓化”思想观念间的碰撞短时间内不可能根本改变，部分检察人员对社区矫正法律监督工作发展方向不明，因循守旧，重监管场所监督轻监外监督的工作思路未能及时调整。在重视人情关系文化传统的影响下，有些检察人员也可能碍于情面，不敢或者不愿大胆履职，过于重视与执行机关在社区矫正工作中的配合，轻视检察机关对执行机关在社区矫正工作中的制约和监督。检察机关、司法行政部门成立督查组开展专项督查，短期内确实能启到促进工作的作用，但长期发展势必会削弱监督的效力。

三、强化社区矫正检察工作的建议

（一）制定完善社区矫正法律监督配套机制，实现对社区矫正的充分监督。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，制定社区矫正法。这将为社区矫正工作提供更充足的法律保障，立足我国社区矫正工作开展的实际情况，吸收借鉴国外社区矫正立法的先进经验，未来的社区矫正法涉及社区矫正法律监督机制应当包括以下几个方面的内容：

1.社区矫正法律监督的工作范围。社区矫正法律监督的内容应当包括社区矫正的接受、变更、解除程序是否合法、司法行政机关是否严格遵守社区矫正的工作规范以及是否正当履职、司法行政机关是否不当侵犯社区服刑人员的合法权益、司法行政机关的考核奖惩是否符合比例原则、有关机关裁定或决定收监是否合法有据等五个方面。

2.规定检察机关对撤销社区矫正决定的意见征询。目前的制度设计将缓刑、假释、暂予监外执行的撤销权赋予司法行政机关、决定权赋予人民法院，司法行政机关仅将建议书抄送检察机关，检察机关的意见在法律上到底有何作用，明确性不夠。撤销社区矫正涉及服刑方式的重大变更，对公民的权益影响巨大。司法行政机关在提请有关机关撤销社区矫正时，不能仅仅将撤销社区矫正意见书抄送人民检察院，还应当征求检察机关的意见。有关机关在决定是否撤销社区矫正时，也应当征求检察机关的意见，以确保撤销合法且符合比例原则。

3.对刑法中社区刑罚方法和措施进行检讨和修正。有学者认为，未来的社区矫正法应当对我国刑法中社区刑罚方法和措施进行检讨和修正，笔者赞同这种观点。如果将社区刑罚的修正与社区矫正的改革相结合，那么今后制定的社区矫正法就会有一个新的高度，同样会使社区矫正的检察监督有更加明确的方向。例如，管制刑的执行没有收监的制约机制；假释的标准过于严苛，从立法上限制了假释的适用；剥夺政治权利刑执行难；社区服刑人员刑罚负担过于轻缓，不能形成监禁刑与社区刑罚在惩罚力度上的合理坡度；不能将社区刑罚中的限制自由与经济制裁和资格剥夺有机结合；不能有效发挥社区服刑的报应、威慑、限制在犯能力、教育矫正、补偿、恢复、融入社会的综合作用等。

（二）建立健全社区矫正检察机构，创新监督方式，防止监督缺位。

建立健全社区矫正法律监督机构，是确保社区矫正法律监督落实到位的组织保障。各级检察机关应当在刑事执行检察部门设立专门的社区矫正监督机构或配备专职人员，专司社区矫正法律监督，逐步完善社区矫正检察监督平台，既社区检察室配备社区矫正监督专职干部、县区院社区监察科有专人负责社区矫正监督工作汇总和分析、市州院社区检察部门对辖区社区矫正监督业务进行指导和协调的三层社区检察部门对应社区矫正机构的分层监督模式。在人员配备不足的情况下，社区矫正法律监督部门更要积极主动适应新媒体时代、大数据时代的要求，充分畅通各种信息反馈机制，利用网络共享平台和网络信息反映平台，开展法律监督工作。

（三）强化交付执行监督，防止社区服刑人员“漏管”。

适用社区矫正并交付执行是社区矫正的起始环节，是社区矫正能否顺利开展的前提。在该环节，检察机关要切实发挥检察职能作用，推动与人民法院、公安机关、司法行政机关、监狱等部门建立和完善适用社区矫正调查评估工作机制，及时通报相关信息，加强对调查评估活动的检察监督，及时发现和纠正各类违法行为，确保有关机关依法履职，适用社区矫正符合法定条件和法定程序。同时，检察机关还要加强与交付执行主体的工作联系，及时掌握相关信息，确保交付执行无缝对接，共同抓好社区矫正的起点。

异地交付执行是检察机关社区矫正法律监督的一个难点，检察机关应加强对社区矫正异地交付执行活动的监督，首先，充分发挥“检察一体化”工作机制的优势作用。一是上级院要通过与执行机关核对数据，对下级院的社区矫正检察基础信息定期进行检查、审核，发现问题及时督导纠正。二是案件管理部门或者公诉部门收到社区矫正法律文书及相关信息的，应及时通知本院刑事执行检察部门。三是对于交付执行地与执行地不是同一地区的，交付地人民检察院刑事执行检察部门应及时告知执行地人民检察院刑事执行检察部门。四是执行地人民检察院刑事执行检察部门收到相关文书及信息后，应按照有关规定及时登记、审查，立即开展社区矫正检察工作。其次，检察机关要监督有关机关准确确定社区服刑人员居住地，确保社区矫正执行地符合法律规定和实际情况，保障刑罚执行的合法性、稳定性和有效性。最后，检察机关还要加强与社区矫正机构的密切联系，经常与执行机关对比各自掌握的社区服刑人员名单，及时发现可能存在的漏管问题，并予以纠正。

（四）健全社区服刑人员脱管、漏管的发现机制、纠正机制和责任追究机制。

造成社区服刑人员脱管、漏管的原因是复杂的，有法律文书交付脱节的问题，有社区服刑人员交付脫节的问题，也有执行机关履职不到位的问题。2015年检察机关开展全国社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动的一个主要任务，就是通过核查社区服刑人员脱管、漏管的情况，进一步查明产生问题的原因，及时进行清理纠正，从而督促交付执行机关、执行机关进一步解决对社区服刑人员交付执行、监督管理不力的问题。

下一步，检察机关应当采取以下措施，建立健全工作机制，防止托管、漏管现象的发生。一是准确掌握社区服刑人员底数及脱管、漏管情况，认真开展社区矫正检察工作，督促纠正脱管、漏管现象。同时，进一步健全和完善上级检察机关对下级检察机关填报基础数据进行审核的工作机制，发现问题，及时督促纠正。二是加强与人民法院、公安机关、司法行政机关的协调配合。主要是推动建立社区矫正人员的信息交换平台，定期分级进行数据核对，发现问题，及时纠正。促进执行机关整合社会资源，动员社会力量参与社区矫正工作，推动社区矫正监督管理措施进一步落实，保证国家刑罚的正确执行。三是加大职务犯罪案件查办力度，发现有关工作人员在社区矫正执法活动中违反法律规定徇私舞弊、权钱交易、失职渎职构成犯罪的，依法严肃查处。

（五）拓宽社区矫正监督信息来源，实现监督全覆盖。

检察机关获取社区矫正监督信息的来源分为内部和外部两个方面。从内部来看，有三个途径：一是对法院判处缓刑、管制的，由公诉或案管部门通报本院刑事执行检察部门；二是对监狱、公安机关决定或批准暂予监外执行的，以及法院裁定假释的，由检察机关派驻监管场所检察室通报社区矫正执行地检察机关；三是对法院决定暂予监外执行的，由本辖区同级检察机关刑事执行检察部门直接监督，或者及时将信息通报社区矫正执行地检察机关。为了保障这三个信息来源途径的顺畅，各级检察机关之间要加强内部协作与配合，在社区矫正检察工作中形成上下联动、横向互动、内外结合的“检察一体化”工作机制。从外部来看，主要是检察机关加强与社区矫正机构的工作联系，相互通报社区矫正信息，并对有关数据进行对比，及时发现问题并予以纠正。要进一步完善与其他政法部门的协作配合机制。主要是各级检察机关要与人民法院、公安机关、司法行政机关共同完善社区矫正联席会议制度、信息共享制度、情况通报制度等协作配合机制，共同研究解决社区矫正工作中遇到的困难和问题，共同制定和完善有关规章制度。

（六）建立完善外部协作配合机制，增强社区矫正法律监督的实效。

检察机关可以从以下三个方面增强社区矫正法律监督的实效。一是处理好监督与配合的关系。既要敢于监督、依法监督，又要善于监督、规范监督，要做好释法说理工作，让被监督者感受到监督本身就是对其工作的支持和配合，增强其主动接受监督的意识。二是以上率下，发挥检察一体化工作机制的效能。2012年2月，最高人民检察院建立了上级院刑事执行检察部门对下级院刑事执行工作及其检察监督情况进行巡视检察的工作机制。这种工作机制有利于解决同级监督存在的职责“同化”、保障“弱化”、工作“虚化”问题，也能使下级院更直接地借助上级的力量和权威解决执行机关怠于接受监督的问题，从而更好的提高监督实效。三是以办案促监督。要用好职务犯罪侦查权，加大查办发生在监外执行和社区矫正中的职务犯罪案件力度。通过依法查办相关职务犯罪案件增强日常监督工作的权威和效果。

（作者单位：甘南藏族自治州人民检察院，甘肃 甘南 747000）