依法治国背景下加强村级组织建设的思考

李军

摘 要：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。农村基层治理组织是党和政府联系群众、执行政策的重要桥梁，是党和政府工作的基础，也是全面推进依法治国的基础。发挥农村村级党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用至为重要。

关键词：基层党组织；农村；依法治国

一、当前基层村级组织建设的现状

1、村民自治制度亟待完善。由于部分法律法规的不适应和村规民约的合法性等问题，导致少数现行的法律与农村普遍遵循的传统村规民约相冲突，出现一些“合理不合法”或者“合法不合理”的现象。如集体经济组织不给外嫁女或者入赘郎任何收益分配，不管其户口是否外迁。而相关法律规定只要是本集体经济组织的成员，都有获得集体收益分配的权利。

2、村级组织选举制度有待完善。在上级党委政府的领导下，党支部委员的选举由于党员人数少和程序简洁等原因，一般能顺利进行。而村民委会的选举涉及选民多，程序较为复杂，加之农民群众的参政意识越来越强，选举过程中不可预见的因素也较多，所以村委会的选举一般比党支部的选举要难。

3、基层党建作用弱化。随着村民自治进程的不断推进，农村党支部的作用在一定程度上有所弱化，普遍存在党员严重老化，知识结构偏低、组织活动极不规范、干部素质参差不齐等问题。

4、村级组织物质保障不足。村级组织经费缺乏，基础设施建设负债过多。以湖南省长沙县为例，假如一个村有5名村干部15个村民小组，那么村干部工资每年就需10万元，村级正常的办公经费（包括组干部工资）至少需10万元。而一般的村级组织收入平均约15万元。村级负债情况更是触目惊心。

5、村级其他组织的功能不强。在村级组织中，团支部、妇代会民兵连以及老年人协会等组织是村级组织的重要组成部分，应该为农村的服务和发展提供各种社会力量。但是在当前，村级组织中的这些群团组织基本上没有发挥作用，基本形同虚设。

二、村级组织建设问题的成因分析

1、村级组织功能定位模糊。村级组织中的党组织是村级工作的领导核心，村民委员会和其他群团组织是村级工作的自治机构和组织。但现实情况是，由于我国历史传统和现实国情所决定，目前村级组织的功能定位还比较模糊，村级组织的行政化现象十分严重，村民自治的程度还有待进一步加强。

2、村民自治与法治难统一。在农村，村民们用以维持邻里正常生产生活关系的村规民约遵守了成百上千年，尽管有的规定与法律法规明显冲突，但村民们习惯并坚守着不适应甚至是错误的习俗。如家庭联产承包责任制，国家政策规定“增人不增地，减人不减地”，事实上农村许多地方一直坚持着耕地可调的原则。出现这种情况是因为农民的土地是集体所有，在我国不能简单地将土地私有化，要充分调动农民的生产积极性，这就必须要保持联产承包的延续性、长期性。

3、村级组织选举制度弊端。比如，支村两委任期偏短。相关规定：村民委员会每届任期三年。而现实情况是村干部尤其是新任村干部在当选后，第一年熟悉情况，第三年又要做连选连任准备工作了，真正用于服务农村农民的积极性、能动性不足。没有规定候选人的年龄结构，导致难以实现村干部年轻化。

4、制度保障体系比较滞后。目前村干部的待遇保障制度还不健全，国家对离任村干部的待遇未作具体规定，有的村干部在村级组织工作了几十年，将毕生精力奉献给了农村，离任退职后得不到任何补偿或保障。

5、基层组织党建措施乏力。村级党组织管理制度的落实执行力度有待进一步加强。执行制度形式化，党务公开、村务公开形式化，重大事项决策形式化。党员管理制度需要进一步完善。在发展党员问题上，村党组织把关不严，任人唯亲现象严重。农村党组织的监督有待進一步加强。针对村级组织的“三资”（资产、资源、资金）管理等制度没有系统规范，村级党组织纪检委员或机构的监督几乎是空白，容易产生腐败现象。

三、加强村级组织建设的对策和建议

1、加强农村的民主法制建设，加快村民自治的法制化进程。尽快修订不适应、不符合农村现实，基层难以掌握操作的法律法规。如，完善城乡一体的户籍管理法；制定全国统一的征收补偿的法规，保障农民和基层干部的合法权益等等。进一步加强农村的法制宣传教育。把“尊重民权”与“提升民智”相结合，培养社会主义法治国家的新型农民。加强农村的法律服务，为农民提供强有力的法律支持。培养专门的农村法律服务咨询专门人才，建立健全农村法律咨询和服务系统，切实解决广大农民群众打官司难，法律咨询难的问题。

2、改革村级班子选拔任用机制，完善村级组织选举制。延长村支两委的任期，提高村干部的工作积极性和归属感；健全村干部任期内的退出机制，保持村干部队伍的先进性和纯洁性。选优配强村党支部书记。打破地域、身份、职业界限，采取多种途径，不断挖掘村党支部书记的源头活水。抓好村干部队伍后备人才的培养。鼓励和引导高校毕业生到村任职，完善和落实配套政策，加强跟踪培养，严格要求、严格管理。建立优秀村支部书记选拔重用制度。对德才兼备、年富力强、干事创业、实绩突出、群众信任的优秀村支部书记通过公开选拔，解决其级别待遇，激发村干部队伍的活力。

3、打破城乡壁垒，着力推进城乡一体化建设。要进一步加大对农村尤其是基础设施的投入力度，全额财政投入改善和完善农村学校、公路、桥梁、农田水利、敬老院、文化中心、村级活动场所等农村公益设施建设，加快医药体制改革步伐，建立统筹城乡的社会保障体系，真正解决农民的负担，从体制机制上解决村级组织发展过程中的包袱和负债。尽快出台统筹城乡的征收补偿和伤亡标准或法律法规。近年来，各地城市化进程不断加快，因征收补偿而引发的群体性事件越来越多，归根结底，就是没有建立统一的征收补偿机制，造成难以保障征收对象的合法权益，也给国家工作人员的工作带来压力。

4、创新管理机制，加强新时期农村的社会管理。一方面要从制度上保障农村发展的各项资金投入，给村级组织减压，另一方面要明确村级组织的工作职能职责，不能让村级组织变成一级政府，该由村级组织管理的要放手让村级组织去管理，不该由村级组织管理的事情，要坚决收归乡镇或下放交由村民自治。加强村级组织的科学民主决策水平。坚持“四议两公开”等各项议事制度，充分发挥村民自治组织、经济社会服务组织的作用。把诚信体系建设、村规民约建设、社会秩序建设和环境保护、食品安全等纳入对村级组织的绩效考核，通过调整指挥棒有效落实中央和国家的可持续发展政策。

5、改善基层党建工作，加强党对村级组织建设的坚强领导。增强党支部活力，关键是要有一个好的领导班子。要逐步把村党支部建设成为政治坚定、作风正派、密切联系群众、团结战斗、充满活力、能够带领群众进行社会主义新农村建设的坚强领导核心。要把廉洁奉公，有献身精神，能带领群众勤劳致富，共同致富的党员培养成党支部书记。坚持民主集中制原则，活跃和健全党内民主生活。加强对农村党员的教育，进一步提高农村党员的综合素质。加强对农村党员的监，加大党务公开力度，对那些群众反映强烈的违纪违法党员，一经查实要及时给予党纪处分，时刻保持党员队伍的先进性和纯洁性。

（作者单位：长沙市委党校，湖南 长沙 410004）