试析清末新政与晚清国民经济近代化

何军国

一、“新经济政策”提出之原因初探

社会达尔文主义者认为社会发展的决定因素是生存竞争和自然淘汰，它警示人们：唯有强者才可以更好地生存。

《辛丑条约》的签订使清政府承受了前所未有的国内政治统治压力，民族危机、统治危机日甚。时任两江总督的刘坤一感慨：“此次创巨痛深，实与亡国无异”，义和团也由“扶清灭洋”转为“扫清灭洋”，流亡国外的康、梁积极鼓吹“立宪政体政府”。与此同时，统治集团内部的地方实力派离心倾向日甚，清政府政权体系面临全面挑战。

经济基础决定上层建筑，满清王朝的落后，虽不仅表现在经济方面，但最重要的却是经济。清末新政之前，“外来势力一而再再而三地用暴力摧毁民族藩篱，而中国地主阶级又一而再再而三地重建千疮百孔的藩篱”在此之下，国内自给自足自然经济占据主导地位，近代工商业极其弱小。庚子事件后，面对国库“一空如洗”，逐渐接受“农工商业皆为富强之本”之现实，转而鼓励振兴工商业，以弥补财政亏空。

二、清末新政的“新经济政策”

1902年清廷发布上谕表示：“农工商业为富强之根本，自应及时振兴”。从此清廷踉跄地开启了她后期的经济革新与振兴之路。

（1）清廷对农业的改革与调整

调整改革农业主管机构。1903年在商部下设平均司，主要负责农业垦荒与造林等相关事项。1906年，清廷重新合并成立农工商部，“改平均司为农务司”专门负责农政，此外还将以前隶属于户部和工部的河工、农桑、屯垦等各项与农业相关职能统一划归农务司来具体负责。农业主管机构的优化强化了政府的统一领导，推动了全国范围的农业改革开展。

提倡农业品种改良与奖励垦荒。1903年，商部在《通饬各省振兴农务》中指出：“凡土质之划分，种子之剖验，肥料之制造，气候之占测，皆设立试验场，逐一考求”。为此，清廷兴办了一批农业试验场开展农业科学育种与选种，另开设专门的农业学校培养农技人员：清廷还宣布解除延续已久的“禁垦令”，设立专门机构开展土地的有序开垦和生产管理。1904年，清廷宣布开放对奉天、吉林、黑龙江和内蒙部分地区荒地的开垦。

鼓励兴办农垦公司和农会，开展农业立法。近代农垦公司和专业化的农业垦殖公司如雨后春笋般出现，为鼓励农业开发晚清政府还适当开放了土地买卖与承认土地私有。1906年农工商部奏定《农会简明章程》，规定了农会的分级设立、权利、义务与职责等基本事项，规范了对农会的管理与经营。

（2）清廷对工商业的改革与调整

调整、整顿工商业管理机构。清廷曾在19世纪末，设立路矿总局和农工商总局等机构作为主管全国工商业发展的专门机构，但令出多门往往效率低下。1903年9月清廷发布上谕“现振兴商务，应设立商部衙门”。商部成立后，下设的保惠司主要管理其下属的各商务局、商务所、商务学堂、招商工作以及负责外国优秀人才的选聘等事宜：通艺司则主管机器制造、铁路、轮船、开矿等工艺技艺；会计司则主要负责对货币、银行、度量衡等的监管。

鼓励创办工商企业及其辅助机构，奖励工商。1903年《奖励华商公司章程》和1906年的《奖励商勋章程》相继问世。清廷逐步建立了政府引导企业主联合的商会组织，工商界人士同时指出商会的成立“内可与敌府通商人之情况，外可与各国持商务之交涉”；此外，清廷还创办商务学堂、高等实业学堂等新式商业学堂。

颁布管理工商实业的相关章程法令。1903年载振与伍廷芳等人拟定商律，规范明确了了工商业行为。同年，颁布《商人通律》规定了商人经营商务的基本事项；之后，又颁布了《公司律》共131条，规定了公司的创办、股权、董事、股东会议相关细节，为民间筹资办企业提供了依据，表明了清廷对民间创办企业的肯定态度；继《公司律》之后，清廷又颁布了和《商标注册试办章程》；1904年商部奏准颁布《矿务暂行章程》规定“洋商如愿附股，即为甘认此章程，一律遵守勿越”，规范了矿务的创办与开采等的基本原则；1906年颁布《破产律》规定了政府对于破产企业的基本处理原则；此外还颁布了一些奖励创办和发展工商业的章程。

新政期间政府重视侨商对国内建设的重大作用，推行“重实业而惠侨民”之策，并对保护侨资不利的地方官员严格查办。1904年委派侨商张振勋前往南洋游说侨商回国投资：1907年又派农工商部右侍郎杨士琦赴南洋招徕侨商投资。

三、“新政”对晚清国民经济近代化的意义

（1）晚清政府制定和颁行经济立法、奖励实业，加速了国家的工业化进程。商业立法的完善，肯定了工商业者的社会地位，为工商业经营活动提供了法律依据和保障。新政期间晚清政府实现了对工商业由“抑”向“奖”的重大转变，清末中国正步履蹒跚的走上近代化之路。

（2）鼓励华商投资近代企业，招徕侨资，加速了早期民族工业的资本和技术积累。侨商回国投资很大程度上“挽回了利权”，带来了较先进的技术与管理经验、刺激了国内企业技术与管理的改良。

（3）随着资本主义经济产生与发展，资本主义生产关系已经在封建政权的“母体”中破胎而出。工商业资本家与工人阶级两大阶级间剥削与被剥削关系已使二者之间矛盾日益凸显，这种“劳-资”矛盾在民国时期已显得日益不可调和。