市县改革为啥改不动

徐泉 洪虹

目前，县市改革，有点下气不接上气。中央的办法、措施都出来好长一段时间了，还不见县市响应。深入县市，不难发现：改革动力不足，不只是因为好吃的肉都吃完了，剩下的都是硬骨头，而是另有原因。

1.心思不在改革上，而在发展上

多数县市认为：发展，可以出政绩；改革，只有惹麻烦。发展，又被偏狭地以为：就是搞工业园区、农业园区、物流园区，建交通枢纽、金融中心、旅游目的地，等等。说到底，就是招商引资，搞工业、办企业，征地拆迁、土地出让、信访维稳……

对如何破解发展阻力探讨很少，甚至误认为改革就是越过红线、闯入禁区，流程太多，风险太大。因而，既不愿意在社保、医疗、教育等跨区域联动上下功夫，又不愿意在优化行政审批流程、创新服务流动人口、社区体制、党政社群共治、民情快车、社情民意信息平台、预约服务、现场办公、综合治理城乡环境等改革上费心思。别的县市在改革上取得成效，上级认可、推广时，又觉得不是本县市的专利，不愿意模仿，更不愿意效仿，以致流动人口准生证难办、农民工居住证流产、困难群众补助发放不透明、土地流转程序不规范、征地拆迁搞暗箱操作等一类的小问题累积成堆，以致限制、影响、阻碍县市发展。

2.受部委约束限制，步子迈不开

计划经济条件下，部委对物资的调拨权力，对资源的管制、开发权力，变成了社会主义市场经济条件下对经费的划拨权力，对资源开发的审批权力。控制了经费，控制了审批，就控制了县市的“任督二脉”。县市缺钱，就想把一只手伸到上级的口袋里，把一只手伸进企业和所有劳动者的口袋里，以致县市实权部门，想着套上级的资金花（争取项目、专项转移支付等）；有权部门，想着找老百姓的钱花（收费、罚款等）。县市普遍感到：上级的约束和限制越来越多，如何突破上级限制，又不触犯纪律，很难把握。与其担风险，不如维持多久算多久。

因此，对一些早就没有必要存在的部门、机构，如就业局、农能办之类，还有许多职能交叉的部门、机构，如农工委、农业局、畜牧局、水产局之类，县市也懒得去改。不改，可以找对应的部委，申请专项转移支付。改，就自己把争取项目、经费的路子断了。

3.总想挖肉补疮，不愿做减法

改革，就是要改掉不适应。解决不适应的办法，一个是把不适应的部分取开、拿走、裁减掉；一个是新增。裁减，有阻力；新增，皆大欢喜。

因而，县市就喜欢做皆大欢喜的事，而不愿意做破解阻力的事。当遇到精简一类的情况时，也是在如何变通上下功夫。比如，新医改实施后，乡镇街道卫生院，为了保持过去的“风光”，就变身县市二医院、三医院，另搞一个卫生院来担负公共卫生职能。

扶贫，本来是所有政府部门，包括党委、人大、政协在内的职责。但是，为了所谓的“协调”，领导小组、办公室，慢慢就变成了常设部门、机构。扶贫办—扶贫移民局、安全办—安全生产监督局、城管办—城管局、农工办—农工局、信访办—群工局等等，都是这样来的。维稳办、防邪办、应急办等等，已经成为常设机构。还有，许多部门是一个机构二块牌子、三块牌子，甚至是十几块牌子。牌子挂在那儿，不是为了履行职责，而是为了对应争取经费，或者是收费、罚款。

4.改到职能转型上，怕自我革命

从改革的推动力看，这一轮改革，既不是第一轮改革，群众已经搞起来了，逼迫认可，包产到户；也不是第二轮改革，借鉴经验，实行计件工资；第三轮改革，释放市场活力，搞国有企业转制。这一轮改革，是要转变党委、政府、人大、政协的职能，也就是权力的自我革命。面对上级壮士断腕的决心，县市不积极响应，主要是有这样的考虑：上级可以喊壮士断腕，因为手多、手长，到了县市，只剩几根手指，一断就残废了。

还有，之前的一些改革，如企业转制、兼并重组、机构改革、征地拆迁等等革了一些人的命，端了一些人的饭碗，却没有给相应的出路。在事业单位转制、征地拆迁、教育、医疗、社保等方面，改革慢半拍的县市得到的政策更优惠，让县市感觉到“先改的吃亏”。因而，左顾右盼，观望等待。

（摘自《改革内参》）