乌鲁木齐市社区治理模式丰富了城市治理现代化的内涵

韩光武

乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区首府，是全疆政治、经济、文化、科技的中心，也是我国向西开放的重要门户。全市现辖7区1县和3个国家级开发区（经济技术开发区、高新技术产业开发区、甘泉堡经济技术开发区），总面积1.4万平方公里，其中建成区391.2平方公里。全市总人口近500万人，其中常住人口346万，城镇人口占90%，有汉、维吾尔、回、哈萨克、蒙古、柯尔克孜等51个民族，少数民族占总人口的四分之一，是全国城市化率最高的省会（首府）城市，也是全疆唯一特大型城市。

乌鲁木齐市社区的基本情况

近年来，乌鲁木齐市坚持“群众第一，民生优先，基层重要”理念，全面加大人、财、物向社区倾斜的力度，投入80亿元加强社区建设，抓好社区“十有”（有人员、有编制、有阵地、有经费、有食堂、有便民服务队、有警务室、有巡逻车、有职级待遇、有文化活动中心、有管理考核制度）建设，使社区组织真正成为了一级实体组织，构建了社区有人干事、有钱办事、有阵地议事、措施切实有效、服务管理全覆盖的新格局。

从社区数量方面看，乌鲁木齐市推进社区实体化建设，坚持城市发展到哪里，基层组织和政权建设到哪里，服务管理就跟进到哪里，哪里基础工作薄弱，就着力加强哪里，合理控制街道和社区规模。将辖区人口规模较大、治安乱点较多、维稳任务繁重的管委会（街道）进行拆分，新建管委会（街道），并按照每3 000户或人口10 000人以上规模区域组建一个社区的标准，在维稳任务重、管理难度大的区域新建社区，进一步缩小管控幅度、提高管控力度。近年来，全市拆分新建街道（管委会）24个，新建社区337个，社区总数比2009年增加了一倍多。截至2015年底，全市共有82个管委会（街道）、22个乡（镇）、839个社区和175个行政村。

从社区经费情况看，乌鲁木齐市切实保障社区经费投入，将社区工作经费纳入市、区两级财政预算，逐年增加资金投入。明确管委会（街道）工作经费不低于120万元，其中至少30%的经费用于社区工作。自2011年开始，连续4年提高社区工作经费，由原来的6万元增加到20万元，重点社区达到30万元。在此基础上，2014年拨给每个社区10万元维稳工作经费。出台《乌鲁木齐市社区工作经费管理使用办法》及补充通知，为每个社区提供5 000元额度的备用金，规定在日常工作中，2 000元额度内的支出由社区书记、主任同时签字后列支；2 000元～5 000元额度的支出由社区党组织会议集体研究同意后列支；5 000元以上的报管委会（街道）同意后列支，保证社区有足够的资金及时解决社区维稳和民生工作中的急迫问题，让社区干部有资金为老百姓办好事、实事。

从社区队伍建设来看，不断充实社区工作力量，进一步优化人员队伍结构。通过调剂划转、精简上层等办法，为社区解决5 488个行政事业编制，通过从机关选调、公开招录大学毕业生、从优秀社区工作者中选拔等方式，配备社区党组织书记、副书记、委员和社区主任、副主任，并对行政事业编制使用和人员配备实行差别化管理，其中流动人口数量超过社区总人口50%的，配备国家干部7到10人，超过70%的，配备国家干部10到15人。通过严格标准、公开招聘等方式，面向社会选聘社区工作者和巡逻队员，在区县、街道（管委会）、社区普遍建立了50人、30人、15人的专职巡逻队。每年向驻疆部队招聘优秀退役士兵充实到社区工作，并放宽落户和参加纳编考试的条件。截至2015年底，乌鲁木齐市每个社区工作人员由过去的5～7人增加到目前的50人左右，重点复杂社区达到60人以上，全市社区工作人员达到3.2万余人，人员力量是2009年的10倍多。

从社区阵地建设看，将基层阵地建设列为市重点建设项目，坚持以财政投入为主，采取开发配建、老区改造、购买新置等方式，大力加强基层阵地建设。2009年以来，全市共投入20.6亿元用于基层阵地建设。截至2015年底，除部分新增社区外，全市社区办公用房面积普遍达到400平方米以上，其中78个社区达到1 000平方米以上，米东区的象新社区面积甚至达到了3 500平方米。所有社区均建有“一站式”服务大厅、文化活动中心、警务室、视频监控室、食堂、备勤室等，有的社区还建有广播站、社区学校、幼儿园、托老站等，确保基层阵地三分之二面积用于服务群众。

从社区环境建设来看，不断加大社区基础设施的投入力度，全面改进社区的工作环境和条件。为每个社区各配备1辆便民服务和警务巡逻车，方便社区能及时有效开展维护稳定和服务群众工作；建立475个社区食堂覆盖所有社区，解决社区工作人员午餐问题。在一、二级响应期间，社区食堂还为值班人员提供三餐；设立了社区人员备勤点，所有社区工作人员一人一床，保证值守人员能及时得到休息。

乌鲁木齐市社区治理模式产生的原因

近几年，新疆的社会稳定状况日益受到关注。在一个急剧变动的时代求稳定，在中国是一个普遍性的难题。但新疆的稳定问题又有其特殊性，民族宗教问题叠加、经济社会问题交织，国内外敌对势力、分裂组织不懈图谋，影响新疆稳定的各种因素错综复杂。2009年乌鲁木齐市发生“7·5”事件，教训惨痛。此后，中央政府高度重视，地方政府奋发努力，援疆省区积极支持，新疆出现民生改善声势浩大，基层维稳力量日益强化的局面。

（一）乌鲁木齐市的特殊区情决定了它面临的维稳压力和其他方面压力

乌鲁木齐市是多民族聚居地区，宗教氛围深厚，特别是流动人口居多，随着乌鲁木齐市城市建设规模的不断扩大，流动人口数量也不断增加，流动旺季人数可达100万。从乌鲁木齐市流动人口近五年来的登记情况总体来看，流动人口数量呈现出上升趋势的特点。从乌鲁木齐市天山区流动人口法律法规及法律意识情况看，流动人口对法律知识知之甚少，法律意识现状令人担忧。大多数流动人口对法律之间的关系认识有所偏差，法治观念落后。有部分少数民族流动人口以宗教教义代替法律。这种特殊的区情给乌鲁木齐市社区稳定造成严重的压力。

面对乌鲁木齐城市现代化建设，突发性事件、重大安全事故、重大自然灾害等的预防和处置能力也面临极大的挑战，尤其是在乌鲁木齐市老旧社区，基础设施差，安全隐患多，社区居民安全知识匮乏，为社区埋下了风险种子。在日益复杂的社会稳定形势下，这一系列风险彼此之间又会产生相关性，给城市社区治理带来较大难度。

（二）乌鲁木齐市社区治理模式也是对中国改革开放以来社会发生巨变的深刻反思

改革开放以来的社会和改革开放以前的社会已不可比拟，社会已发生了深刻的变革，社会出现了许多新特点。

改革开放以前的社会，搞的是社会主义计划经济，社会主义市场经济还没有完全展开，绝大多数公民都是单位人，单位管着人的从生到死，人的流动性和现在不一样，改革开放以来，我国社会结构的一个巨大变化是大量社会成员从“单位人”转变为“社会人”。在城市就业总人口中，过去“单位人”占95%以上，而现在这个比例不断下降。随着老百姓从“单位人”向“社区人”转变，社会管理方式也从“单位”向“社区”转变，可是，随着社会主义市场经济的加快发展，大多数国有、集体所有企业的破产、退出，原有单位制模式下的各种社会事务，如各类企事业、机关单位所包办的个人医疗保障、退休、住房、子女入学等问题，已由单位统包转向社会管理，城市社区也由原来单纯的居民住区演变成各种社会群体的聚集点、社会单位的落脚点和各种利益关系的交汇点，大量人口的自由流动，使社区成为了各类人员汇集的“共同体”，它所承担的社会事务，不仅凸显了社区的社会服务功能，而且自然成为相应的承接管理载体，城市社会的生活需求、利益关系、群体矛盾、阶层结构和运行机制都在社区有其对应的表现。因此，当前社区已成为经济社会的一个“全息缩影”。特别是近年来随着社区功能的不断扩大与完善，地域性社会管理功能的不断强化，其社会利益关系调整和利益整合功能的影响力也日益突出，使社区逐步成为有效缓释化解各类社会矛盾的第一道防线和基础平台。在这样新的历史背景下，人们对社区的认识也必须不断与时俱进，重新反思社区的性质和定位。

以上这些新情况决定了乌鲁木齐市必须结合自己特殊的市情进行社会管理创新，特别是要对最基层的社区进行管理创新，闯出一条适合管用的乌鲁木齐市社区治理模式，以打实乌鲁木齐市长治久安和社会稳定的基础。

乌鲁木齐市社区治理的探索与创新

乌鲁木齐市特殊的地缘和区位优势，决定其在全疆的发展稳定大局中具有至关重要的作用，始终处于新疆反分裂斗争的前沿阵地，是境内外敌对势力渗透破坏的重点地区，维护稳定团结的任务十分繁重，给社区管理与服务带来了非常大的压力。近年来，乌市立足市情实际，采取一系列积极有力的措施，不断提升社区治理能力。

（一）逐步下放权力，加强基层政权组织建设

2005年，乌鲁木齐市委八届六次全委（扩大）会议提出构建“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体系，明确城市管理权限下放的实施办法。2009年12月，朱海仑书记在市委九届八次全委（扩大）会议上的讲话中指出：要深化街道社区体制改革，突出抓好街道社区基层组织建设，把社区作为一级政权组织来对待。各区县纷纷以市委把各区建成完全责任政府为契机，认真做好市级部门下放权限的承接工作，进一步向街道（管委会）和社区下放利于开展工作的权限，做到责权利相统一，实现了为民办事由原来的区县、街道（管委会）、社区“三级流转”向便民服务大厅“一站式办结”转变。

（二）整合各种资源，健全维护稳定、服务群众机制

着眼维护群众根本利益、增强社区治理能力，乌市注重顶层设计，在制度设计上进行改革。2010年，朱海仑书记提出了“大政法委、大建委”的新概念，为社区维护稳定、服务群众提供制度保证。目前，乌市通过创建大政法委体制整合了公安、政法和基层等维稳力量，使社区居民的生活更和谐、有序。通过创建大建委体制，将水务、电力、燃气、热力、路灯照明和物业管理等方面的权利纳入一个机构管理，整合所有力量，统一协调，使社区居民的生活更便捷、有效。

根据乌鲁木齐市委“大政法委体制”思想的要求，区委书记任大政法委书记和区公安分局党委第一书记，公安局局长担任区委常委，落实区委、街道（管委会）、社区书记“一把手”维稳第一责任。形成了情报信息研判、统一指挥决策，协调各方联动、快速反应处置的维稳工作新格局，确保了第一时间处置好第一现场，真正把稳定是硬任务和第一责任的要求落到实处。同时，不断完善简单、管用的区、街、社区三级应急处突预案，有针对性地反复开展实战演练，加强应急处置协调联动，强化敏感时段、重点区域网格化巡逻防控，切实做好在发生突发事件时“快”字当头，确保维稳“硬招”常抓不懈，遇事迅猛“一招”制敌。目前，全市社区严格落实“一区一警”和“一区多警”警务管理模式，组建应急分队，构建了以公安队伍为主力，专职巡逻队和民兵应急分队为骨干，街道社区干部为基础，社区治安联防员和辖区单位保安等为补充的基层维稳力量体系。2010年，“大政法委体制”初见成效，乌市一年的刑事、治安案件同比分别下降17.4%和13%，各族群众安全感明显增强。根据“大建委体制”思想的要求，建立由区长任主任，区委、区政府分管领导任副主任，区委、区政府相关部门、街道（管委会）及辖区相关单位主要负责人为委员的大建委。赋予大建委水务、燃气、热力、路灯照明等方面管理权限，着力解决市、区两级政府在社会管理服务方面条块分割等问题，调动了各区强化城市建设管理的积极性，实现了市委“以改善居民生活环境为出发点和落脚点”的城市服务管理理念。2012年1月8日，乌鲁木齐市社会服务管理局的正式成立，各区县同步设立社会服务管理局，专门负责社区各项民生事务。同年，乌市社会服务管理局在全市5个区县中建立了由542人组成的信息员队伍，广泛收集民情民意。

（三）完善激励机制，不断充实社区干部队伍

为了满足社区工作日益繁重的需要，不断充实人才队伍。

一是为表现突出的社区工作人员解决编制问题。坚持把群众满意度作为纳编考试的重要衡量标准，把纳编考试总成绩设置为民主测评、业绩考核和测试成绩三部分，其中由社区工作人员和服务对象代表参与的民主测评和业绩考核两项得分占总成绩的90%，而测试成绩仅占总成绩的10%，真正实现了干的好的考得好、干的好的选得出。自2011年开始，连续开展社区纳编工作，先后将2 400余名社区非在编工作人员纳入事业编制管理。

二是创新人才选调机制。出台了市区两级事业单位管理岗位面向社区招录遴选干部办法，明确规定从2013年起市区两级事业单位管理岗位出现空缺时不再面向社会招考，一律从基层选选。截至2015年4月，已经遴选303名优秀社区工作人员到市区两级事业单位工作。同时，建立市区机关与街道社区干部双向交流机制，根据工龄、任职、考核以及表彰等情况，采取量化打分、自主选岗的办法，按分数由高到低的顺序，让社区书记、主任自主选择机关单位的岗位，2014年共选调22名优秀社区书记、主任到市属部门中层领导岗位任职。同时，选派37名机关干部到管委会（街道）、社区任职（挂职）。

三是建立健全社区干部激励机制。在发展党员、评优、确定科级后备干部等方面向社区干部倾斜，增强社区工作的吸引力。近年来，先后提拔了71名街道（乡镇）党政正职为副县级，提拔了2 023名街道、社区干部为科级，501名社区民警提拔为科级，对一些在重点复杂片区管委会担任书记的同志予以重用，安排到重要领导岗位（讲话稿）；制定出台《社区党组织及工作人员业绩考核办法》，对考核达到一定等次的社区工作人员给予每月200元到300元不等的奖励（调研）。同时，社区楼栋长和农村十户长年人均报酬分别增加至1 200元和600元，调动了基层工作人员的积极性（调研）；出台减轻社区工作者工作负担的“六项要求”，杜绝各级各部门随意借调社区干部，大幅压缩社区300余项行政事务性工作和考核评比项目，保证社区工作人员有充足的时间和精力服务群众。

（四）创新治理机制，提高治理主体参与力度

近年来，乌鲁木齐市各社区针对辖区社会管理事务繁杂、为民服务工作量大、信息掌控难等问题，不断探索驻地企业、居民等治理主体“共管共治”机制。一是探索物业企业参与社区管理试点工作。沙依巴克区扬子江街道汇月社区以充分调动物业企业各项人力物力资源为主要途径，以进一步强化社区服务群众和维护稳定的能力为主要目的，成立了社区管理领导小组，建立物业企业及社区和谐共管、互商互补的社区治理运行新机制。社区书记任社区管理领导小组组长，物业公司负责人任副组长，社区与物业企业签订“保稳定、促和谐、共发展”协议书，双方共同对社区内的出租房屋、流动人口、重点人员、安全生产、环境卫生、群众文化体育等工作，实行齐抓共管。通过这种新的机制，社区党组织在地区单位、社区居民当中的影响力和号召力进一步增强，物业公司参与社会事务的热情得到进一步强化，居民认可度有明显提高，和谐社区建设取得新进展。二是探索居民群众参与社区管理运行的新机制。近年来，乌鲁木齐市各社区通过设立社会组织，建立“百姓心声站”、“百姓心声信箱”、“民情日报”、“网络互动平台”等方式，拓宽居民群众参与社区治理的渠道，使群众反映的热点难点问题在基层就能得到及时化解。天山区赛马场西社区率先成立“劳动务工协会”，使辖区内长期无序流动、盲目求职、无助维权的流动人员有了归属感，社区治安明显好转。部分社区定期组织社区内的物业企业、居民代表、知名人士、社区民警、楼栋长、社区党员等人召开社区情况研判会，通报近期社区警情、社情、民情的情况，商议解决社区居民存在的各类问题，加大居民群众参与解决社区问题的力度。

（五）创新管理模式，提升社区治理能力

近年来，乌鲁木齐市围绕长治久安和跨越式发展的主题，探索完善社区“四化”管理模式，即单位化管理、网格化覆盖、社会化服务和数字化支撑，形成推进社区信息化建设、提升社区治理服务水平的模式和路径。

一是单位化管理。坚持把社区作为一个整体单位来建设，把辖区作为单位院落建设，把居民作为单位人管理，把出租房屋作为单位事业经营。社区单位化管理注重共同治理理念，通过召开居民会议的方式解决是否实行封闭式管理、辖区如何管理等问题，逐步探索共治渠道，截至2015年底，全市实行隔离封闭的“庭院”达632个。在全市社区推行“3366”限时工作法，针对新来租住房屋的流动人口，房东在3小时内向社区包户干部和社区民警报告，社区包户干部和社区民警在6小时内与新来流动人口见面，完成信息采集、上传比对、核实登记等工作；退租搬离的流动人口，房东在3小时内向社区包户干部和社区民警报告，社区包户干部和社区民警6小时内与离开流动人口见面，完成信息注销、上传登记等工作。

二是网格化覆盖。按照每200到300户为一格，将全市839个社区划分为6 281个网格，固定31 509名社区工作者为管理员，把社情信息采集、治安管理防范、矛盾排查化解、宣传教育群众、服务社区居民全部纳入网格管理，实行分片包干、责任管理，并为每个网格配齐配强协助员、联防员、调解员等，实行分片包干、实名制管理，把社情信息采集、治安防范管理、矛盾排查化解、群众宣传教育和服务救助等各项事务全部纳入网格管理，落实到各级责任人身上，把管理服务触角延伸到每个家庭，拓宽了社情民意的反映渠道。同时，建立健全指挥顺畅、各方联动、快速反应的应急处突机制，制定了社区（村）应急处突6项办法，做到一旦有事，网格和社区各类维稳力量迅速集结，1分钟内到达重点部位、2分钟内到达一般区域现场。

三是“社会化”服务。根据社区实际情况普遍开展了社会化服务工作，不断满足居民需求。如成立85个街道社会服务中心、190支社区便民服务队，在社区内建立“学生托管站”、“老年人日间照料中心”、“电子阅览室”和“图书室”，组建广播站和电影放映队，建立527个社区蔬菜副食品直销点和100个牛羊肉直销点，建立一厅式便民服务大厅，举办汉语和技能培训班、建立社区爱心慈善超市、建立科普文化广场等，内容、形式不断创新，创建了很多服务的品牌，发挥了服务居民的重要作用。

四是数字化支撑。在社区建成视频监控点7.1万多个，做到对重点复杂社区所有巷道全覆盖，一般社区主要巷道全覆盖，不断提升基层管理科学化、精细化水平。“数字化”社区建设项目主要由两部分组成：一是数字化监控（技防）系统建设。目前，全市“数字化”社区视频监控（技防）系统的立项、规划、选点、布点等工作已完成，大部分重点社区的视频监控系统已初步建成。二是“新疆数字城乡综合管理服务平台”建设。“数字化”社区软件系统采用自治区党委组织部“新疆数字城乡综合管理服务平台”。内容包括：部署“数字城乡综合管理服务平台”信息系统、市级平台软硬件、视频监控、通信网络等。将视频监视、网格监控、语音系统和接警平台等子系统嵌入“新疆数字社区综合管理服务平台”，实现社区党组织对辖区各项工作的信息化、数字化、扁平化管理。

乌鲁木齐市围绕长治久安和跨越式发展的主题，探索完善的社区“四化”管理模式（单位化管理、网格化覆盖、社会化服务和数字化支撑），已成为乌鲁木齐市乃至全疆城市治理现代化的重要内容，几年来，乌鲁木齐市社会政治大局保持持续稳定，经济发展活力不断增强，社会各项事业取得显著成效，现代文化引领作用充分发挥，生态环境保护迈上新台阶，这些成就的取得其中一个重要的原因就是创新了城市治理现代化的基础即社区治理创新。乌鲁木齐市的社区治理模式也是一种特殊的治理模式，也还具有重大的理论价值，丰富了我国社区治理模式的思想宝库。

（作者系中共乌鲁木齐市委党校科研处教授、副处长）