城市治理现代化的具体内涵和时代要求

陈庆合

城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中具有核心作用。我们的社会正在向现代化时代快速迈进，城市作为社会的细胞，必须顺应时代要求进入现代化。但是，由于种种原因，我国当前的城市发展和治理状况距现代化的要求相去甚远，如市民文明素质不高、交通拥堵现象严重、环境污染等，这些现象不得以治理，将严重困扰着城市现代化的进程。因此，城市治理是城市现代化过程中的重要手段，而城市的现代化是实现国家整体现代化的基本前提。要实现城市治理现代化，必须首先理清其具体内涵和时代的要求。

城市治理现代化的具体内涵

（一）对城市、治理和现代化三个概念的理解

城市是人类发展过程中最伟大的成就之一，是人类走向成熟和文明的重要标志。城市是有生命的，城市同所有其他的生物体一样，在其生长发展过程中，贯穿了物质、能量、信息的变化协调和统一，从而形成了城市社会有组织有秩序的活动。

联合国全球治理委员会（Commission on Global Governanc，简称CGG）对“治理”概念的界定是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。”CGG将治理归纳出以下四方面特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

现代化发轫于西方发达国家，随后逐渐蔓延到发展中国家和地区。如今，现代化水平已经成为衡量一个国家经济社会发展程度的重要指标。所谓现代化是指自18世纪后期的工业革命以来，在现代生产力的指导下，人类社会由农业社会向工业社会转变，传统社会向现代社会转变的过程。学术界对现代化概念的理解也是众说纷纭，主要有以下三种观点：一是西方化论，这是最早的西方现代化论者的观点，他们认为现代化只有一条道路，那就是西方道路，它只能从属于西方社会的政治、经济和文化特征，只要实现了与西方无异的结构化社会转型，才能使社会安定下来；二是工业化论，认为现代化的根本核心是工业化，现代化的发展过程就是工业化的过程，将两者等同于一体；三是过程论，认为现代化是一个包含社会各个领域变化的巨大变迁过程，而且这种变化将会一直持续下去。从以上观点可以看出，对现代化概念的理解主要是从政治学、经济学、社会学的角度进行研究的。此外，还有一些学者从心理学角度对现代化进行了阐述，认为现代化是人的价值观、心理素质和行为特征转变的过程。对现代化的正确理解是城市治理成功与否的关键。

随着经济社会转型的加速，我国的现代化进程也在不断推进。现代化是一个动态的历史发展过程，同时是一个社会整体变迁的过程，涉及诸多领域，任何事物都不可能在现代化过程中置身事外，城市治理必在其中。

（二）城市治理现代化的具体内涵

按照对“城市”“治理”“现代化”三个概念的理解，我们认为“城市治理现代化”的具体内涵应包括：城市治理的理念、内容、方法手段、督导监督体系、绩效评级体系等几方面的内容。

1.城市治理的理念要现代化。爱默生曾说：“思想是会享用它的人的财产”。思想决定着我们的行为方式，正确的思想可以引领我们走向良性的发展道路，错误的思想会把我们带入歧途。因此，把握正确的治理理念是城市治理现代化的前提。

我国利用改革开放30多年的时间走完了资本主义国家100多年的历程，随着经济全球化的快速发展，我国已经融入世界发展的快车道。在城市建设方面，由于发展过快，城市资源环境的承载力和城市化发展规模的匹配度失衡，特别是城市的组织管理落后于城市化过程，从而导致了“缺钙”、“缺血”的“城市病”现象。

城市治理应秉持一种什么理念？城市工作的中心目标是创造优良人居环境，城市治理现代化要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。城市是有生命的，城市治理的目的是使它的生命力更强。因此，当前和未来的城市治理在理念上必须要现代化。

城市治理的目的是把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。因此，现代化的城市治理理念主要包括：

第一，政府、公共机构、组织和个人要形成“我们”的理念。中华传统文化中的“天人合一”思想，充分体现了“我们”的理念，人天相应、万物相合。因此，“我们”是中华传统文化中不断传承和发展的文化基因，也是中华民族凝聚力和向心力的文化根底。当今社会建设的核心命题，就是如何把传统文化与现代意识相融合，重建既注重表现个性与自我、又注重发展群体与社会的“我们”共同体。这不仅是一种社会重建，更是一种文化和生活方式的重建。城市治理的核心是价值构建，要建立植根于市民内心的价值认同，要体现平等和尊重的主体价值观，要广泛吸纳社会多元主体，倾听群众声音，让更多社会力量从“旁观者”、“批判者”转为“建设者”，让“他们”成为“我们”，形成价值趋同、目标一致的共同体。实现人人理解城市治理、人人参与城市治理，治理过程中注重协商与合作。

第二，要体现科学化、规范化、程序化和法治化的理念。

科学是反映自然规律、社会规律、思维规律的知识体系，规律是事物之间的内在的必然联系，决定着事物发展的必然趋向。提高城市治理的科学化水平，主要是认识和把握在我国当前新的历史条件下城市治理的规律。如，运用现代科学的手段和成果，把城市打造治理成“生态城市、海绵城市、智慧城市”。

规范化是指在经济、技术和科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念，通过制定、发布和实施标准（规范、规程和制度等）达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。程序化是指在规范化的基础之上，决策者把日常事务制度化、程序化，把权力下放给下属依程序办事。在城市治理的实践中，无论是社会参与、民主监督，还是信息公开、民主决策，都需要有制度化保障，确保治理行为的持续性、治理过程的合法性、治理结果的有效性。

法治化是指法律成为社会制度的重要组成部分后，发挥着管理人们日常生活的作用，而且人们自愿接受法律约束的社会状态。在城市治理过程中，一定要遵循习近平总书记提出的：借鉴传统治理经验，做到“礼法并治，德主刑辅”。

第三，要体现提高市民素质和增加人民福祉的理念。城市是人民的城市，在城市治理中，一定要以提高市民素质和增强广大人民群众福祉为目的，不能只追求经济发展和“社会稳定”。人的素质是第一位的，发达国家的经验表明，人的素质提高了，什么事情都容易办到。在城市治理中，缺乏对提高市民素质和增加人民福祉的认识，只为了经济发展和GDP的增长，而以牺牲环境为代价，是对子孙后代不负责任的；而为了所谓的“社会稳定”，而姑息放纵极少部分人的私搭乱建的乱为现象，最终会带来大多数人的怨声载道，而失去民心。

另外，在“一带一路”中“海上丝绸之路”沿线城市的治理应有别于内陆城市，其现代化内涵应体现出“海上丝绸之路”特色，而秦皇岛、天津、唐山等城市要融入京津冀协同发展之中。

2.城市治理现代化的内容。城市治理现代化的内容应包括市民素质、环境卫生、公共服务、历史文化、流动人口、信息共享等方面，这些内容是最基本的，也是最关键的。

第一，市民素质。我国城市治理的现代化需要现代化的市民参与建设和创造，现代化的城市呼唤高素质的市民，现代化的城市不是靠高楼大厦烘托出来的，也不单纯是经济效益提高能够建立起来的，因此市民素质在城市治理现代化中是最为关键的因素。实现市民素质的现代化，不仅能够促进城市社会生产力的发展，有利于城市面貌的提升，也有利于挖掘、发挥人的潜能，从而提高国际竞争力；同时市民素质的提高对“双违”治理难现象也会迎刃而解。市民素质现代化应包括：良好的法律意识和文明公德行为规范、良好的环境意识和卫生习惯、良好的身体素质和科学人文素养、积极参与城市治理和自觉维护城市形象等。

第二，环境卫生。环境卫生状况直接影响着市民的健康和生活质量，环境卫生是城市治理现代化的重要内容。当前，随着我国工业化和现代化快速发展，各城市都不同程度地出现资源短缺、环境污染、生态破坏等问题。具体表现为：水环境污染、城市大气环境污染、城市热岛效应、土壤污染、噪音污染、固体废弃物堆积且无害化处置比率低等，这些必将导致城市现代化资源环境承载能力降低，给市民的工作、学习和生活带来极大的威胁。因此，城市治理现代化过程中，必须加强环境卫生的治理，基本实现城市生活环境整洁、卫生，自然环境保护良好，人与自然达到天人合一，从而给市民提供宜居的生存环境。

第三，公共服务。城市治理的核心是城市政府向市民、社会提供公共行政和公共服务。公共服务的内容一般包括交通、教育、医疗、水、电、暖、气、商业网点、健身、休闲等，这些公共服务直接影响着市民的生活和城市的发展。城市治理的职能要求增强城市公共物品的公平性和均衡性，公共服务在城市治理现代化中，应从供给侧改革入手，体现以人为本、人文关怀（如盲人通道、残障通道）、智慧城市（智慧城市已被越来越多的城市接受，人们期望通过智慧化的行动，应对城市发展所面临的各种挑战及“城市病”，提升公共服务水平）等现代理念，最终实现公共服务的设施便捷、水平高、能力强等目标。

第四，历史文化。城市作为一个人与自然和谐统一的生态体系是有生命的，她象天法地，其历史文化的厚重是彰显底蕴的重要因素。市民生活在城市之中，每天受城市历史文化的耳濡目染，优秀的历史文化能孕育出优良的民风和优秀的市民。一座城市，应该有自己的过去、现在和未来，城市“失忆”就会千城一面。不同的城市有不同的发展历史和不同的优秀文化，在城市治理中，一定要将体现中华民族五千年历史文明的优秀文化与现代化巧妙地融为一体，使其成为孕育子孙后代的无价之宝。

第五，流动人口。改革开放以来，我国城市中的流动人口越来越多，并且利益多元分化现象日趋严重。人口流动是人类社会发展规律中的客观必然现象，在给城市经济社会发展做出贡献的同时，也给城市治理带来许多问题，如果缺乏科学有效地治理，城市现代化进程必会遇到瓶颈。

第六，信息共享。现代化的最大特征之一就是信息化，当前我国已经进入信息化社会，但是当前城市中的各部门、各组织、各行业的信息化全局工作缺乏规划，导致重复建设，且不能连接起来共享而发挥综合效应，造成“信息孤岛”现象。因此，在城市治理现代化过程中，必须加强信息共享治理，将信息化中构建的信息系统发展成为一体共享、无所不在的互动感知网络，从而实现“智慧城市”的目标。

3.城市治理现代化的方法和手段。城市治理现代化在方法上应注重法治，加强依法行政，一切以法律为准绳；在手段上，运用“政府主导、市场运作、公众参与、社会监督”的思路，采取“企业化运作、网格化布局、标准化作业、智能化监管、社会化监督”等多元、灵活、协调、合作等方式。充分体现中央城市工作会议所提出的“统筹改革、科技、文化三大动力”、“统筹生产、生活、生态三大布局”、“统筹政府、社会、市民三大主体”的三个“统筹”思想；同时，在治理过程中充分发挥各类媒体、网络等手段的作用，在加强宣传教育提高市民素质的同时，全方位、多角度报道城市治理工作开展情况，以典型引领带动治理工作。

4.城市治理现代化的监督体系。在城市治理工作中，建立科学、完善的督导体系，是实现城市治理现代化的关键。在城市治理中，应着力解决“管得着的看不见，看得见的管不着”和“治理过程中的不作为、乱作为”等突出问题，从而全力保障城市治理工作的高效推进。通过巡视组、督导组、督察组的“明察两暗访”，查找问题和薄弱环节并及时协调解决；同时严格责任追究，以铁面问责落实铁的任务；积极发挥社会监督作用，揭短亮丑，督促各单位规范化落实各项任务，形成人人监督、人人支持、人人参与的良好治理氛围。

5.城市治理现代化的绩效评级体系。城市治理现代化的进程中，许多项目需要大量资金投入，而资金的使用是否真正发挥治理效果，需要对各治理项目进行绩效评估。因此，建立一套科学的可操作性强的绩效评级体系，是认识城市发展现状，促进城市科学发展的必然前提，也是城市治理现代化的保障。

城市治理现代化的时代要求

世界银行、联合国人居署等许多重要的国际组织都认为，城市治理是当前形势下管理城市问题的最恰当办法。随着时代的发展、社会的进步，特别是经济全球化的到来，城市在塑造有关贸易、外交、文化和政府的全球性决策中起着越来越重要的作用。因此，城市治理现代化必须紧跟时代要求。

（一）城市治理现代化是我国当前国家发展战略的总体要求

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央提出了许多新的发展战略，即“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”四大战略布局，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“一带一路”发展战略。同时，2015年12月召开的中央城市工作会议中提出了“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”和“要尊重城市发展规律”，并提出五大统筹理念，即“统筹好空间、规模、产业三大结构，以提高城市工作全局性；统筹好规划、建设、管理三大环节，以提高城市工作的系统性；统筹好改革、科技、文化三大动力，以提高城市发展持续性；统筹好生产、生活、生态三大布局，以提高城市发展的宜居性；统筹好政府、社会、市民三大主体，以提高各方推动城市发展的积极性”。这些都是国家治理体系和治理能力现代化的“顶层设计”。

城市是全面建成小康社会的排头兵，是全面深化改革的重点，是全面依法治国的集中地，是全面从严治党的主阵地。要通过对城市治理体系和治理能力现代化的全力构建，探索国家治理体系和治理能力现代化的过程、方法、模式。因此，在城市治理现代化的进程中，我们必须贯彻这些新时期党和国家提出的发展要求。

（二）城市治理现代化是当前城市社会经济发展的必然要求

城市是社会经济发展的基础。美国社会学家英格尔斯在其著作《人的现代化》一书中指出：“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件……一个国家只有当他的人民是现代人，他的国民从心理和行为上都转变为现代的人格，他的现代政治、经济和文化治理结构中的工作人员，都获得了某种与现代化发展相应的现代性，这样的国家才可以真正称为现代化的国家。否则，高速稳定的经济发展和有效的治理都不会实现。即使经济己经开始起飞，也不会持续长久。”世界银行学院院长、世行副行长傅兰妮曾指出：“从400多个城市的数据库中提取的证据显示：在城市一级改善治理，可以使城市成为更加宜于访问、居住和从事经营活动的场所。”因此，加强城市治理的现代化，必将给城市社会经济的发展带来更大的机遇。

另外，我国当前正面临着社会转型，现实形态纷繁复杂，社会结构悄然变化，社会秩序结构发生了不可逆转之改变。因此，在30多年的高速发展后的“三期叠加”（增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期）时期，必须解决政治、经济、社会、文化发展带来的矛盾与冲突；特别是在“经济新常态”之下，我国已进入大多数发展中国家必经的“中等收入陷阱”阶段。这就要求城市治理要把握大局，综合治理，多方发力，以确保经济在合理的区间发展。如果我们通过城市治理现代化建设，则能较好地破解上述难题。

（三）城市治理现代化是保持和形成民族、地域特色的客观要求

只有民族的，才是世界的。中国作为地域辽阔的四大文明古国之一，有着悠久而灿烂的建筑文化，全国各地的城市都有自己浓郁的民族、地域特色，为世界所瞩目。城市治理现代化应是在文明古国基础之上的现代化，不能脱离文明古国这一根基谈所谓的现代化。

当前，我国正在加快工业化、城市化、信息化的进程，城市的数量和规模在不断增大，许多城市面临着旧城改造、城中村改造等问题。在城市治理过程中，我们要尊重和珍惜民族文化遗产，特别做好古建筑和地方民居的保护，并有所创新，有所发展，但绝不能形成“千城一面”、“千城一化”，应保持和形成民族、地域特色。同时，城市治理中一定要保护民间传承的手工艺，因为它是历史文化的痕迹，绝不能在城市治理过程中让他们绝迹。

（四）城市治理现代化是提升城市形象和促进国际化的客观要求

良好的城市形象和国际化水平是城市发展的重要基础。在经济全球化的大环境下，城际之间的竞争也已从早期的产品竞争走向形象竞争，从硬实力竞争走向软实力竞争。良好的城市形象在提升城市文化品质创建名牌城市，促进城市经济与文化协调发展，提升城市的综合竞争等方面具有独特作用。同时，可以有效增强全体市民的归属感、荣誉感和责任感，提升城市在海内外的知名度、美誉度和影响力。

在“眼球经济”时代，城市形象已成为21世纪世界城市竞争的主要方面，只有塑造出独特的、个性化的城市形象，才能产生巨大的城市凝聚力，促进人流、物流、信息流的合理流动，增强城市的交流性、竞争性，使城市在竞争中获得优势。因此，通过城市治理的现代化，可以创建、完善、优化城市结构，完整提升城市形象，大力推动城市的国际化进程。正如世界银行在《全球化世界中的城市：治理、绩效与可持续发展》报告中所指出的：“治理良好的城市有可能趋向更加国际化，而国际化程度较高的城市可能也治理得比较好。”

（五）城市治理现代化是城市自身建设和市民诉求的客观要求

随着社会经济的快速发展，城市在迅速膨胀，而其自身承载力是有限的，特别是在城市迅速膨胀的同时，配套设施没有跟上，造成城市自身抵抗灾害的能力下降。加之部分市民素质不高，出现私搭乱建、私车乱停乱放等乱象丛生……，所有这些都降低了城市抗灾和防灾能力。实践证明，城市超过自身承载力的发展，必然带来一系列的问题，特别是水、地、空气、能源、环境、生态问题。解决不好这些问题，不仅无法建立一个宜居城市，而且人们的安全受到威胁，生活质量受到影响。城市治理现代化，需要从城市的长远发展目标，居民的根本利益，特别是尊重和保护居民的生命价值，从“天人合一”的人与自然和谐来审视城市，客观科学的评价城市发展、成绩和水平。只有这样城市才能有效地防止、抵御和治理各种灾害。

另外，我国改革开放制度确立后，为整个社会结构的变化提供了制度空间，政治、社会、经济、文化的变化有了前提基础。随着全球化、信息化和网络化的快速发展，社会结构发生了剧烈变革，其中不同利益的群体已形成客观存在的事实。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群体，利益群体的多元化要求利益格局重组，要求社会资源重新分配，这必将导致社会冲突的增多。而这些市民诉求的解决，主要是通过社会治理的科学化，而这种科学化即是城市治理的现代化。

城市是有生命的！通过城市治理的现代化，我们相信一定能将我们的城市建设成会呼吸（绿化）、能排泄（防内涝）、保畅通（交通）、有灵性（教育、科学、文明、健康）的现代化的宜居城市。

（作者系河北科技师范学院教授，系主任，职业技术教育学硕士研究生导师）