构建“大旅游”管理体制促进旅游产业跨越发展

陆云亮

旅游业是目前我国最具有竞争力优势的行业之一。面对“一带一路”建设、江苏沿海开发、长三角一体化、国家创新型试点城市建设等多重叠加的战略机遇和资源环境趋紧的发展压力，如何进一步整合连云港旅游资源，推动连云港旅游产业转型升级，加快旅游经济持续壮大，早日建成国内外知名的旅游目的地是摆在我们面前的必然选择和重大使命。笔者通过考察、学习并借鉴上海、绍兴、杭州、黄山等地在旅游管理体制和经营机制改革、创新的成功经验，从“大旅游”的战略思想出发，对建立“政企分开、政事分开，条块结合、以条为主，三权分离（所有权、管理权、经营权）”的旅游管理体制和经营机制，统筹推进重点旅游景区建设和旅游资源整合与开发，进行了深入思考并形成调研报告。

现状——成效显著、基础优良

近年来，连云港市以独具特色的丰富旅游资源为依托，着力打造山海特色品牌，旅游业支柱产业的地位得以逐步确立，国家重点旅游城市的知名度和美誉度不断提高，旅游产业在全市发展大局中贡献份额不断提升，打造知名旅游城市条件的基础逐步具备。先后被评为全国旅游竞争力百强城市、全国20个优秀旅游目的地、中国最佳文化旅游城市、全国优秀生态旅游城市和“中国十大环境最好旅游城市”，成功获批首批国家级旅游业改革创新先行区。2015年，全市实现旅游接待量2 684.7万人次，旅游总收入343.9亿元，与2014年相比分别增长11.1%和13.7%。

1.坚持规划引领，推动旅游科学发展。近年来，连云港市科学制定各类旅游发展规划，为“大旅游”的发展提供了规范的蓝本。印发了《连云港市旅游发展总体规划》，编制完成并推进实施了《石梁河库区旅游发展规划（2013-2015）》《连云港花果山文化旅游策划》《花果山创建国家5A级旅游景区提升性规划》《徐圩新区云湖水利风景区总体规划》、《连岛旅游发展总体规划》《连云港市南部新城片区发展战略规划》《连云港蔷薇湖旅游度假区控制性详细规划》等。

2.突出项目带动，加快旅游功能完善。以项目为载体，逐步推进旅游功能的提升和完善。以2015年为例，全市在建旅游项目35个，实际完成投资约80亿元。其中，东海水晶城、连岛综合服务区等2个重点项目完成投资20亿元。争取省级各类旅游资金1 040万元。目前花果山5A创建提升工程、海上云台山景区、连云港老街、港口铁路历史博物馆、西墅湾美食街、东海水晶博物馆、民主路民国风情街、海州湾会议中心、花果山酒店、夹谷山景区开发等一批重大项目建成投用。中国东海水晶城、连岛景区综合开发、环云台山大道、东盐河美食水岸等旅游项目正在加紧建设。淮盐文化生态博览园、临洪河口湿地公园等一批重点旅游项目完成规划方案设计，连岛景区综合配套设施、海州湾旅游度假区综合开发等重点旅游项目进展有序。

3.强化宣传推广，提升城市旅游形象。近年来，连云港市以“连云港之夏旅游节”和“西游记文化节”活动为抓手，组织开展一系列的文化旅游活动，提高了节庆活动的组织水平和影响力。重点抓好网络和新媒体营销，开通并完善旅游政务微博、微信，实现在重大旅游节庆活动、推介活动、中秋国庆黄金周微博直播互动。通过央视等国内外知名平面媒体投放专题宣传，在上海、南京、北京等重要节点城市投放了广告宣传，初步呈现“火车开到哪里、飞机飞到哪里、旅游宣传就做到哪里”的良好态势。旅游年票管理进一步规范，2015年全年发行总量达25.8万张，景区刷卡量为82万人次。

4.贯彻落实《旅游法》，提高旅游服务质量。以提高社会和从业人员素质入手，强化培训体系建设。对全市旅游院校、酒店、旅游景区、旅行社、优秀导游员进行全面筛选，创建旅游培训师资库。定期组织旅行社、星级酒店和导游开展导游员年审培训、旅游法网上培训和考试，开展乡村旅游管理人员培训、出境旅行社管理人员培训等。强化旅游市场和安全监管，在建立部门联合执法和日常监管机制的同时，强化明察暗访、主动监管和投诉查处等多种手段的使用，并关注重点时段、重点领域和重点经营单位，进一步优化了旅游环境。

差距——问题突出、亟待解决

虽然连云港市旅游业纵向上进步很大，但与全国重点旅游城市的地位相比、与全市国民经济支柱产业应有的贡献相比、尤其是与中国优秀旅游城市的需要相比还有很大差距。特别是目前景区政企不分、条块分割、以块为主、交叉管理的管理体制和单一的经营机制，已经严重阻碍了连云港市旅游业进一步做大、做强、做响和产业竞争力的进一步提高。

1.旅游管理体制不活，缺乏发展的凝聚力。目前，连云港市景区多以政府或部门主导建设，主要依靠行政体制进行管理，存在政事不分、事企不分现象。部分景区虽然成立了经营公司，但尚未建立现代企业制度，内部责权不清，管理与经营人员缺乏，市场运作能力差。特别是政府、部门、街区“各自为战”的管理体制，人为地制约了全市旅游统一规划、宣传策划、开发建设、整体营销，也是造成全市旅游业没有形成整体优势、限制集约发展、品牌效应乏力的一个重要因素。

2.旅游城市内涵不足，缺乏整体的影响力。从整体上看，全市旅游多以传统的观光休闲度假为主，基本上还是较低层次、粗放型地经营旅游资源，没有形成“吃住行游购娱”一体化的产业链。尤其是对旅游城市形象提炼不到位，缺乏整体特色、目标定位和主题宣传口号。大多数游客对连云港的认识还仅仅停留在“洗洗海澡、吃吃海鲜、泡泡温泉、爬爬花果山”等较低层次。加之各县区旅游业没有形成统一发展规划和空间网络，严重制约了全市旅游业的跨越发展。

3.旅游营销策略不强，缺乏推介的感染力。谋划旅游营销策略力度不够，思路不新，举措缺乏创意，主打的品牌不响亮，特别是运用互联网+等新媒体方面更显不足。在宣传创意上，主打卖点的宣传策划、鲜明口号和形象设计与提炼还非常不够，缺乏具有吸引力的城市形象、成熟的旅游产品和系统性的旅游线路。在宣传媒体的选择上，全市旅游宣传促销的经费投入严重不足，在主流媒体、互联网等聚焦度不高，缺乏战略性和持续性，仅有的宣传各景区之间更多在“单打独斗”，宣传促销没有形成合力，无法吸引更多的外地游客，导致连云港市旅游知名度不够高。

4.旅游市场冷热不均，缺乏联动的传导力。全市旅游产品在地域上存在景点分散、东热西冷的现象。花果山、连岛度假区等东部景区知名度高、游客多，西部海州古城、孔望山等景点的文化游则吸引力相对较弱、游客少；在季节上存在夏热冬冷的问题，夏季花果山、连岛海滨等众多景区人山人海，冬季则仅有温泉度假区对游客吸引力较强；在旅游产品开发上，度假、人文、商务、演艺、时尚等高端旅游产品种类相对较少，尚未形成集聚发展的大气候。

5.旅游设施功能欠佳，缺乏需求的吸引力。目前，连云港市旅游公共服务和集散体系还未建立，缺少集游客服务、票务预订、旅游信息咨询、交通集散、旅游纪念品展销和旅游品牌推广等功能于一体的旅游服务中心。除此之外，各景区游客服务中心、宾馆、饭店、停车场、商业、公共卫生等配套设施功能滞后，缺少有诱惑力的重大旅游项目及相关特色业态，难以满足游客多元化和个性化的需求。

对策——创新着手、标本兼职

针对全市旅游管理体制复杂、经营机制单一的现状，建议加快整合资源，构建“大旅游”管理体制和经营机制，以旅游设施集聚为基础，以旅游要素集聚为核心，以旅游产业集聚为主体，以市场营销为路径，打造特色鲜明的旅游产业集聚区，发展产业集群的有效平台，促进旅游产业集群发展、跨越发展。

1.尽快构建高效的“大旅游”管理体制。实现全市旅游资源的大整合和旅游业的超常发展，必须有相应的整合资源的管理体制。结合连云港市的旅游工作实际，建议市委成立旅游工作委员会，负责全市旅游行业的组织和领导班子建设，市委旅游工委书记由市委分管领导兼任；组建市旅游管理委员会，负责综合管理全市旅游发展，云台山景区、连岛度假区管委会主任和连云区、海州区政府主要领导以及相关部门领导任副主任，人员从原市旅游局和相关景区管委会人员中调配，人员身份保持不变。市旅游管理委员会的主要职责可根据实际作进一步细化。

2.尽快构建稳定的旅游发展资金保障机制。为了更好地贯彻“政府主导、市场运作”的旅游发展原则，尽快形成“以旅游养旅游、以旅游发展旅游”的良性资金保障机制，根据《江苏省旅游管理条例》第五条“地方政府可以设立旅游发展资金，用于旅游规划、公益性旅游项目建设”，建议设立市旅游发展资金，统筹用于全市旅游规划、城市整体旅游形象推介、公益性旅游基础设施建设、旅游信息开发、旅游商品开发等。同时建立市旅游形象推介联席会议制度。旅游发展资金可以来自四个方面：由市旅游部门、地税部门共同负责全市所有旅游景区（点）的门票监制，并从旅游景区（点）、度假区、公园等的门票收入中提取8%；按照《江苏省旅游事业发展费征集管理暂行办法》规定，由市旅游部门提供收取单位名单和应收数额，市地税部门会同旅游部门从旅行社、旅游公司、宾馆、饭店、旅游车船公司等营业收入提取1%；从旅游商品生产企业、旅游商贸企业的销售额提取0.5%；由市旅游部门接受其他单位、社会团体和个人的捐助。全市旅游发展专项资金由市财政部门专项管理，市旅游主管部门负责编制发展专项资金使用计划并组织实施；市旅游、地税部门分别按月随税专项收取。

3.尽快构建规范的旅游景区开发与多种经营机制。建议参照国土资源管理模式，学习其他旅游城市的成功经验，按照培育特色旅游支柱产业的要求，制定出台《全市旅游景区（点）“三权”分离改革实施办法》，积极探索全新的、符合市场规律的旅游资源开发机制。根据现有法律法规，旅游资源作为国家所有的一种特殊资源，旅游景区（点）旅游资源的所有权、管理权为国家所有，所有权和管理权通过委托旅游景区所在地各级政府行使。旅游主管部门负责指导风景名胜区、度假区等各类旅游区域的旅游规划的编制、旅游建设项目的审核、审批。旅游景区（点）经营权通过市旅游主管部门牵头会同地方政府制定方案，以招标、拍卖、挂牌等市场方式有偿出让旅游景区（点）一定时限的经营权，有偿出让金归政府所有。围绕构建云台山“大旅游”格局，进一步扩大连云港旅游发展集团公司的经营管理范围，做好全市旅游资本运作（上市）、旅游基础设施开发、旅游景区建设和旅游市场开发工作，尽快建立起全新的旅游规模经营新机制。

4.尽快构建权威的旅游规划实施与管理体系。为切实杜绝旅游景区建设的城市化和旅游建设项目的边建设、边规划，边规划、边建设，甚至是先建设后规划的现象，实现旅游项目建设的有序合理进行，充分体现连云港市旅游文化特色，充分考虑建设项目的旅游功能，应按照国家《旅游发展规划管理办法》和《江苏省旅游管理条例》，尽快制定《连云港市旅游规划实施办法》，并明确规定各类旅游景区的总体规划、各类旅游设施建设（包括旅游宾馆、饭店、酒店、写字楼、公寓等）、旅游景区（点）、度假区（村）、经营性索道、主题公园等各类以旅游经营为目的建设项目在申请立项之前，必须按《连云港市旅游行业管理办法》规定，按权限上报旅游主管部门审核并提出书面意见后，再按程序进行审批，否则发改部门不予立项、规划部门不予定点，国土部门不予供地，以确保《旅游规划》统一有效实施。有效落实国家、省有关规定，实行旅游企业与一般工业企业水电气同价，鼓励社会资本投入旅游行业。大力开发独具特色的、多元化的旅游产品和旅游商品，提高发展水平和档次。切实加强旅游与风景园林执法监察队伍建设，打击“黑导、黑社、黑车”和风景园林违法行为，维护正常的旅游和风景园林管理秩序，塑造山海相拥知名旅游、中国优秀旅游城市的良好形象。

（作者单位：江苏师范大学哲学与公共管理学院）