改革的产物，被改革的对象

周立

原来是改革的产物，后来是持续改革的推动者，如今却成为被改革的对象。这就是农信社省联社，近十年来走过的发展轨迹。

伴随农信社资产2015年底突破25.81万亿元，超过“宇宙第一大行”——中国工商银行（22.2万亿元），以及东部省区基本完成股份化改革和中西部地区全面铺开，2003年以来农信社改革的“四自”目标（自主经营、自担风险、自我约束、自负盈亏）基本完成。以此为基础，省联社的去行政化改革，也开始拉开大幕。2016年的中央1号文件，首次在中央文件层面，提出省联社的去行政化改革，要求2016年起“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”。2016年两会通过的《十三五规划纲要》中提出，“推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能。”与1号文件形成呼应，意味着未来五年，省联社去行政化，已成为改革重点。

改革的产物

省联社是2003年深化农信社改革的产物。2003年6月27日国务院颁布的《深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号），揭开了农信社的新一轮改革序幕。为了落实“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，农信社管理体制必须做出改革，其中最主要的要求，是将农信社的管理权，由中央层面，下放到地方政府层面。省联社逐渐成为落实“地方政府负责”的最主要载体。

按照2003年的改革要求，农信社被定位为“自主经营、自担风险、自我约束、自负盈亏”的社区性地方金融机构。“四自”原则，是意图建立健全信用社激励和约束机制，切实加强内部管理。而省联社之所以成为主要载体，与《通知》要求由省级负责有关。《通知》规定，按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。省级人民政府对信用社负有主要管理职责，银监会负有金融监管职责。并要求2003年底完成各地试点。这样，省联社在试点过程中，逐渐成为地方政府调整农信社管理体制，管理农信社风险的试点对象，直至唯一选择。在银监会指导和组织下，全国8个省市率先开展了深化农信社改革试点工作。到2010年，北京、上海、重庆和天津4个直辖市分别统一法人，成立了农商行。地域面积和人口较小的宁夏，由省联社统一转制，成立黄河农村商业银行。其他25个省区（西藏无农信机构），均采用了省联社的管理体制。

持续改革的推动者

应该说，省联社并非农信社落实地方管理体制改革的唯一模式。2007年，银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式，国务院也原则同意。银监会当时考虑到中国省情差异巨大，一直强调多种模式，并提出省联社改革不宜采取单一模式。但在实际运行中，除上述统一法人的五个地区外，省联社成为唯一选择。

省联社在农信社持续改革进程中，发挥了重要推动作用。一个突出表现，就是克服了农信社下放后面临的三大矛盾，实现了“小银行+大平台”战略。

按照首批省联社试点江西省联社的时任理事长肖四如总结，省联社逐渐成为省级管理和服务平台，克服了“小银行对接大市场”、“社区银行对接开放性客户”和“独立自主经营对接系统风险防范”这三大矛盾。

一是小银行对接大市场的矛盾。与大银行相比，农信社各个县级法人只是一个小银行，在经营规模、人才、手段等方面，存在对接大市场的明显劣势。要克服这些劣势，又存在自身成本承担能力弱与巨大的外部交易协调成本之间的矛盾。如现代银行需依托强大的数据中心作为后台支撑，但小银行难有能力独自承担；电子银行目前成为主要的客服手段，小银行难以形成有规模效应的电子银行品牌，难以独立地具备银行卡、网银、手机银行等业务能力和风控能力。面对市场变化和客户需求的日新月异，县级法人的新产品研发推广能力也很有限。难以对接全国统一资金市场、票据市场，并优化自身的金融资源。对外形象宣传、公共关系协调、权益维护等方面的巨大成本，单个法人难以承担且规模不经济。省联社作为省级服务平台，可以用更少的成本、最高的效率，克服单个小法人与大市场对接的难题。

二是社区银行对接开放性客户的矛盾。开放的市场经济条件下，客户不再局限于在当地生产经营，对金融服务也呈现多元化需求，不仅需要存贷款等传统金融服务，更需要结算、理财、外汇、电子银行等个性化较强的现代金融服务。作为社区性金融机构的农村信用社，很难通过跨区设点等手段适应和满足各类开放性客户的多元化金融需求，必须要有一个更高层面、更强有力的服务平台帮助其以更小的成本克服自身缺陷，提升综合金融服务能力。

三是独立自主经营对接系统性风险防范的矛盾。农信社县级法人，都是小法人和弱法人，数量众多却独立分散，由于经营规模小、基础条件差，自身抗风险能力非常弱，缺乏行业内部的风险救助机制，极易发生局部风险并引发系统性风险，严重影响金融稳定。在利率市场化和实行存款保险制度的环境下，中小银行面对的竞争压力普遍较大，且普遍处于不利地位，通过“抱团取暖”提升风险控制力和品牌价值的要求十分迫切。省联社作为一个省级服务平台，形成法人单位之间安全便捷的资金调剂和风险救助、分散机制，可以大大提高抗风险能力。

省联社在实际运行中，的确促成了“小银行+大平台”战略的形成。并创造了如肖四如所言的两大历史奇迹：一是在国家有限政策扶持下，靠自身努力，把一个积贫积弱、包袱沉重的金融机构发展成为充满竞争活力、最具成长性的现代银行，实现了从计划经济时期的大集体企业到市场经济下混合所有制企业的逐步转型；二是在坚持服务“三农”等弱势群体的同时，实现了自身持续快速发展，走出一条有效破解“三农”难题、独具特色的农村金融发展之路。

被改革的对象

但是，省联社在农信社管理体制形成过程中，一直面临着“一身三任”和“双向委托代理”的尴尬。

所谓“一身三任”，就是省联社身兼服务平台、管理者和经营主体的“三重身份”。改革过程中，省联社最初是一个代表省政府的管理者；后来又在大平台建设中，与县级行社一起担当着经营主体的角色；在服务股东和新的政策要求中，又要扮演服务平台的角色。三重身份，带来角色和职能的众多冲突。尤其是在和县级法人单位的关系处理上，出现委托代理关系错位的矛盾。

所谓“双向委托代理”，是指省联社一方面接受自上而下的行政委托，成为省级政府的代理人，管理全省农信社，另一方面又接受自下而上的公司委托，作为县级行社的代理人，维护和服务作为股东的县级行社。

在行政委托代理关系中，由于代表的是省政府，在中国特色的官本位制下，省联社逐渐掌握了农信社的高管任免、岗位招聘、财务管理、业务指导、战略制定、薪酬激励、贷款规模、额度控制、统一研发、改制安排等各项权力，但一旦出了问题，损失却由县级法人单位承担。出现了权责利不对等，使得省联社就是一个“批官帽、批经费、批项目、批贷款”的衙门机构。有评论说，“如果不打破省联社组建省级农商行的幻想，改革就难以推进。”这种浓厚的行政管理色彩，与县级行社与省联社在公司委托代理关系中谋求市场独立地位的诉求，和行使股东权益的主张，形成了巨大张力。在政策高层，也逐渐担心如同当初裁撤乡镇级农信社法人一般，县级行社法人地位也岌岌可危，被定位为“支农主力军”的农信社，决策权限不断上收，离农越来越远。就近些年的趋势看，县级行社法人地位逐渐虚化，在5个省市完全实现统一法人后，其他省区也在跃跃欲试。

通过对河北部分县级行社做过的调查，一个普遍的反映是“与其弱法人，不如不法人”，面对着四个“婆婆”（省联社、银监局、央行、地方政府），各县级行社虽是一级法人，但要像媳妇一般，不断看各个“婆婆”的脸色，应对各种各样的要求。在这种情况下，农信社内部要求按省统一法人的声音，逐渐占据主导地位。作为具体业务监管部门的银监会，却不能接受这种声音的引导。在银监会看来，省联社改革的方向是企业化。具体而言，省联社应在IT系统建设、产品研发、清算结算、员工培训、政策咨询等方面为辖内农合机构提供中后台服务。

近期在对农信社省联社的培训过程中，做过县级行社高管如何看待省联社的调查。图1和图2，分别显示了甘肃和贵州两省农信社县级行社，在经营过程中，至少受“四个婆婆”的影响。其中，甘肃农信社高管认为省联社是排在第一位的最多。贵州的则将人民银行排在第一位，但若将前三位位次加权，银监会（局）居第一位，省联社排在第二位，其次是人民银行和地方政府。

对于省联社如何改革，大部分受访的高管认为，省联社的管理角色、经营角色应该去行政化，服务平台职能应当保留。在管理职能上，需要把农信社真正当做商业机构来看待，弱化甚至剥离党政工作、人事管理、提拔晋升等官办色彩。在经营职能上，应当去除任务分配、商品/服务供应商的选择、贷款规模管控等命令经济成分。而在服务职能上，应当继续完善强化平台服务、科技服务、人才培养、培训教育、信息基础设施建设服务等多项功能。

改到深处是产权

农信社改革过程中，长期争议不断的问题是，是否坚持走“合作制”的道路。在人民银行主导农信社改革的时期，几乎一直没有放弃过合作制。在1954年、1962年、1979年、1996年等多次由央行推动的农信社改革，要求农信社走的都是集体经济组织或合作制道路。2003～2010年作为央行和银监会推动农信社改革的过渡期，要求农信社办成社区性地方金融机构。但2010年以来银监会主导的改革，就只有股份制一条道路了。2010年10月，银监会经国务院同意下发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，提出全面取消资格股，用五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业。

由表1可见，近些年我们进入快速的改制进程，农信联社数量飞速减少，农合行数量2010年达到顶峰后，也快速减少，而农商行数量逐年快速增加。截至2015年末，全国已组建农村商业银行859家。即使如此，现有完成改制的农商行依然只占全国农信法人机构的38.5%。改制的任务仍很沉重，而且留下来的，多是难啃的硬骨头。目前看，安徽、湖北、江苏、山东、河南等，都已相继完成改制，或制定了具体的改制时间表。据了解，西部很多地区，在未来两到三年内，也会全面完成改制。

当县联社改制布局已定时，省联社的去行政化改革，成为关注焦点。但去行政化说来容易，做来却难。一位业内人士评价说：“市场不是万能药，行政管理也不是万恶之源，行政方式方法的改革势在必行，但不是光去行政化这么简单。”可能，保留一部分省联社的行政功能，逐步健全完善问责机制，完善二级法人制度，可以使得省联社继续发挥省级统筹协调功能，推动“小银行+大平台”战略的不断完善。也使得农信社不至于进一步被拆解，在改革进程中继续发挥服务“三农”、服务县域经济的作用。

本文获得国家自然科学基金（71573265）支持

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）