交警执法的伦理失范及其治理对策

冯李璐

摘 要：交警执法权属于国家公权力，执法伦理失范是公共行政权力的一种异化现象，这与交警执法人员素质不高、监督机制不健全、行政体制不完善、官本位思想严重等原因有关，通过加强行政道德教育、强化对权力的监督与制约、完善行政伦理制度建设等措施，能够在一定程度上遏制交警执法伦理失范现象的发生。

关键词：交警执法；伦理失范；监督机制

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0116-02

随着经济社会的发展，机动车、驾驶人、道路里程数量急剧增长，道路交通安全形势日益严峻，人民群众对交通管理的要求也不断提高。交通管理工作作为与人民群众切身利益息息相关的行业特别受到人民群众的关注，交警能否依法行政、能否以德执法都会对群众的权益产生影响。

一、交警执法的伦理失范

交警执法是指交通警察行使交警执法权管理道路交通的所有活动的统称。交警执法权是一项法定权力，体现了国家意志，其行使主体是依法取得执法资格的交通警察，其既含有行政执法权，又涉及刑事司法权。交警执法权具有以下特点：第一，交警执法权具有国家性。其权力来源于国家，是一种法定权力，交通警察无权做出擅自变更、转让交警执法权等滥用权力的行为。第二，交警执法权具有特殊强制性。由于其权力是以国家权力为后盾，受到国家强制力的支持，所以在执法过程中相对于其他行政权来说，强制行为更为广泛，强制手段更为明显。第三，交警执法权具有公共性。一方面体现为交警通过执法活动维护公共道路秩序安全畅通，促进社会稳定发展；另一方面体现在交警的服务性职能，如举办大型活动时交警需要上路进行交通管制以及节庆日的保卫工作。第四，交警执法权具有广泛性。根据公安部交管局发布的数据，截至2014年年底，我国机动车保有量达2.64亿辆，机动车驾驶人突破3亿人，公路通车里程超过423.8万公里，其中高速公路里程居世界第一。交警执法对象量多面广，涉及社会的方方面面。

交警执法伦理失范是指交警在执法活动中违反职业道德规范，造成公共利益受到损害，是公共行政权力的一种异化现象，其实质在于行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性，进行非公共的活动，实现非公共的利益[1]。交警在执法过程中存在不同种类的伦理失范，具体表现为以下几个方面。

（一）滥用职权

合法性原则与合理性原则是交警执法的两大基本原则，这就要求交警执法不仅应当准确适用法律法规、严格遵循法定程序，而且应当符合社会的伦理道德标准，将处罚与教育相结合，提高交通管理工作的质量。但在实践中，有的交警把执法的手段变成了执法的目的，单纯为了执法而执法，具体表现在执法过程中以罚款代替教育，更有甚者将罚或不罚，多罚或少罚当作利益交换的筹码。

（二）执法不公

公正原则作为当今社会最重要的伦理价值判断，也是交警执法伦理价值的重要体现，是执法实践追求的最重要的价值目标[2]。但在实际执法活动中交警任意行使自由裁量权影响执法公正的现象时有发生。如交警在执法过程中存在同事不同罚，对于同种违法行为采用不同法律条款进行处罚——对违反限制通行规定的车辆，有的只是罚款100元，有的除了罚款100元之外还要违法记3分。

（三）服务意识欠缺

交警执法应该坚持人本原则，充分尊重当事人的人格尊严，维护和保障当事人的正当权利，但部分交警执法人员以管人者自居，对待群众态度生硬，无视当事人的合法权利。如有的交警在现场处罚过程中，不给当事人的陈述和申辩的机会，他们认为这是对自身权威的挑战。

二、交警执法伦理失范的原因

（一）执法人员自身素质不高

首先，交通警察作为政府公务人员既具有维护公共利益的本质属性，又具有公共选择理论所认为的理性经济人的异化属性，当其在现实的执法过程中遭遇利益冲突时，如果其道德水平不高，就极易出现道德缺失从而导致执法伦理失范的现象发生。

其次，交通警察作为政府的特殊部门，有其自身的职业特殊性。按照淳于淼泠行政权力的悖论的观点：一是“行政权力具有强制性，行政权力的强制性给不法官员提供了以权谋私、侵害个人权利和社会公共利益的可乘之机，使行政权力既可以成为保护个人权利的最有效的工具，但同时又是侵害个人权利的最大威胁。”[3]交通警察的日常执法过程常常伴随着行政强制措施，这种带有强制性的执法一方面是维护公共道路秩序的必要手段，另一方面如果执法主体道德修养水平不高，就极易因滥用强制措施而导致行为失控现象的发生。二是“有限政府与行政自由裁量权”[3]。交通警察在日常执法中具有一定的自由裁量权，加之执法地点的相对流动性这一特殊客观环境，如果执法人员道德信念不强，就极易导致如擅自改变处罚种类、幅度等执法伦理失范的现象发生。

（二）行政体制不完善

随着我国经济改革的不断深入，行政体制改革也在逐步推进，但目前阶段仍存在着不少弊端，其具体体现在交警部门方面：一是交通协管员队伍编制缺少立法。与迅猛发展的道路交通形势相比，交警执法人员数量严重短缺，招录大量的交通协管员且无相关编制管理办法给日常的执法活动带来了不少隐患。二是绩效考核机制不科学。主要的考核内容并不能和各人的付出以及目标形成一个明确的关联，使得现有的绩效考核评价流于形式，达不到预期的目的。三是晋升制度不完善。交通管理工作要发展，必须调动各岗位执法人员的积极性和进取意识。但交警部门单位级别较低，领导岗位有限，不可能每个人都能当领导，因此，应进一步探索适合交通管理部门的晋升机制，结合岗位、人员特长进行表彰晋升。建立科技人才表彰机制、交通管理学科专家表彰机制、优秀工作者破格晋升警衔表彰机制[4]。

（三）监督机制不健全

公安交警部门向来重视监督工作，制定了在形式上较为系统和全面的监督机制，在推动交警秉公执法、热情服务方面发挥了一定的作用，但在实际操作中存在不少制度措施很难真正落实，监督工作缺乏主动性以及公众参与的弊病。纪检监察部门由于缺乏必要的独立性，在行政权力的干预下，对于内部出现的问题常常采用“内部消化”，对违法违纪查而不实，处而不严。监督工作往往是在出现违法违纪现象后才被动地介入，失去了工作的主动性，也就失去了其预防违法违纪现象发生的重要作用。同时，社会公众未能充分参与交警日常工作的监督实践中，使得监督工作的威力和效能大大降低。

（四）官本位和特权思想严重

受中国两千多年封建专制历史的影响，官本位以及特权思想给交警执法工作带来了负面影响。历史遗留下来的升官发财观念滋生了“说情风”“生意经”，“说情风”一旦侵入、“生意经”一旦介入，执法活动就极有可能发生偏差，有法不依、执法不严、违法不究乃至徇私枉法就可能出现[5]。“尊卑有序”的等级观念，使一些民警以管人者自居，对待群众态度生硬、默然视之，最终导致警民关系紧张。独断专制，无视当事人的合法权利，在今天的交警执法活动中仍然存在，这样的交通管理工作不仅起不到应有的作用，反而会激发对立情绪，极易产生冲突。

三、交警执法伦理失范的治理对策

（一）加强执法人员行政伦理教育

1.树立执法公正观念。古往今来，中外哲学家都特别强调公正的重要性。孔子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”[6]亚里士多德则强调：“公正常常被看作德性之首，‘比星辰更让人崇敬。”[7]交警作为政府公务员在执法过程中拥有一定的自由裁量权，这就要求交警部门通过日常强化教育培训、抓好正面典型的宣传教育来强化交警执法人员的公正意识，借助道德规范约束交警执法人员的自由裁量权，并指导其在具体执法事务中的行为。

2.激发行政良心。行政良心是行政人在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与道德原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的心理道德活动过程[8]。行政良心伴随交警执法行为发生前、行为过程中以及行为发生后。在执法行为发生前，行政良心会对执法活动的动机进行道德衡量，对于符合法律、动机纯洁的执法行为给以鼓励，对于违背法律、动机不纯的执法行为进行否定。在执法行为过程中，行政良心对执法行为的发展方向起监督、控制作用。当执法行为的法定程序出现偏离、道德方向出现偏差时，行政良心会以内在的方式予以纠正。在执法行为完成后，行政良心会对整个执法活动进行检查和评价。当发现执法行为有违道德，侵害了群众的利益时，内心就会受到良心的谴责，从而不断地自省，提高自身的道德水平。

（二）完善行政伦理制度建设

行政伦理制度化，就是引入伦理道德规范约束交警执法人员的日常执法活动。但道德规范化需要我们在制定制度时，要充分考虑制度的合理性与可操作性，建立道德代价补偿机制和赏罚机制，对于遵守行政伦理道德的执法人员，在职务的升迁、警衔的晋升中予以补偿，对于违反行政伦理道德的执法人员，不仅在物质上予以惩罚而且在精神上也加以惩戒，使他们得不偿失。通过强化德行的引导、激励作用，从而真正实现交警执法队伍整体行政伦理水平的提升。

（三）强化对权力的监督和制约

要确保交警执法活动符合行政伦理规范，除了要加强道德教育之外，逐步落实对交警执法工作的监督至关重要。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[9]加强对交警执法权力的监督和制约应从以下三个方面入手：第一，完善外部监督。首先司法机关要切实履行其对交警执法的监督职责。司法机关对交警的监督具有独立、直接、强制的特性。其次交警执法要接受群众的广泛监督。交警执法的相对人就是人民群众，人民群众对于交警执法工作的监督具有及时性、敏锐性和广泛性，纪检部门对于群众的检举、揭发应坚决予以查处并及时公开查处情况。第二，落实内部监督。健全警务督察机制，针对交警执法活动流动性、分散性的特点，突出现场督察，强化随警督察。交警纪检部门面对关于交警违法违纪的检举，应独立调查，对于涉嫌违法犯罪的案件应及时移交司法机关。第三，科学合理设置职权。“只有权力的制约才能保证权力的正常行使。”对实权部门的权力要进行适度分解，实现部门间权力的相互制约。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”对重要岗位的人员要定期进行轮换，实行重要岗位轮换制度。

参考文献：

[1]肖勇.行政伦理失范的克服途径：行政伦理制度化[J].广东行政学院学报，2003（3）：36-40.

[2]郭永生.警察执法的伦理学透视[J].江苏警官学院学报，2004（6）：118-123.

[3]淳于淼泠.从行政权力的本质反思公共行政伦理[J].暨南学报：哲学社会科学版，2006（4）：76-78.

[4]李异.四川公安交通管理执法人员队伍建设研究[D].成都：西南财经大学，2009.

[5]蔡政科.湖南公安交警执勤执法中存在的问题及对策研究[D].长沙：国防科技大学，2006.

[6]孔子.论语·颜渊[M].北京：中华书局，2006.

[7]亚里士多德.尼各马可伦理学[M].北京：商务印书馆，2011.

[8]杨振海.转型期我国公务员行政伦理失范的原因及其治理对策——由温州市公务员行政伦理观调查引发的思考[J].中国行政管理，2008（3）：83-85.

[9]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].北京：商务印书馆，1987.