我国收留养育孤残儿童的现状及对策分析

杜晓芳

摘 要：当前，我国收留养育孤残儿童的现状堪忧，主要体现为儿童福利院资金不足、民间合法收养率低而非法收养率高、收养的事前实质审查机制和事后监督机制缺失。本文从制度体系、立法体系以及法律责任等方面对上述问题进行分析，最终明确提出建立适度普惠型福利制度、大力推进家庭寄养制度、制定《儿童福利法》并完善相关部门法等建议，以期改善中国孤残儿童合法权益多受侵害的现状。

关键词：孤残儿童；儿童福利；收养；家庭寄养

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0112-02

“河南兰考7名弃婴于火灾中遇难，引发了社会对于弃婴收养问题的广泛关注，使得孤儿和弃婴这个群体以刺目的方式进入了公众视野”[1]，这充分暴露出当前我国儿童福利制度不完善，孤残儿童的权益保障不足。

一、当前我国收留养育孤残儿童存在的现实问题

1.儿童福利院资金渠道狭窄，资金严重不足。“具有公共管理职能的事业单位，由国家财政全额拨款”[2]。儿童福利院属于这类事业单位，其运营资金完全依靠当地的财政拨款，隶属于当地民政局管辖，完全行政化管理，运营模式僵硬单一。由于高度依赖政府财政，导致儿童福利院的资金来源渠道狭窄，而外界人士的爱心捐款实际上是杯水车薪，资金不足导致儿童福利院内部设备不齐全、工作人员的工资低、服务人员数量少且不专业，因而无法从根本上使孤残儿童的生活质量得到持续有效的保障和改善。

2.孤残儿童数量庞大，合法收养率低而非法收养率高。我国当前存在着数量庞大的孤残儿童群体。从民政部门的相关统计看，截至2010年，全国共有71.2万名“孤儿”，截至2013年，“孤儿”也有57万名之多[3]。从“婴儿岛事件”足以看出，由于残疾儿童难治疗，大部分人选择遗弃残疾儿童，这是导致孤残儿童数量庞大的直接原因。然而收养人基于经济成本和情感需求的考虑，多数倾向于收养身体健康的儿童，如此便造成了孤残儿童收养率普遍偏低的现状。

同时，据2013年的孤儿调查结果显示，在57万名“孤儿”中儿童福利机构仅收养10.9万名[4]。由此可见，我国孤残儿童大部分散居于社会。然而根据我国《收养法》，收养人要年满30周岁且无孩子、被收养人要不满14周岁才可以进行收养程序，由于大部分事实收养人以及孤残儿童不符合我国《收养法》规定的收养条件，导致了非法收养孤残儿童现象的普遍存在。

3.收养的事前审查不足，事后监督缺失。根据我国《收养法》，收养人要具备一定的条件才能成为适格主体。当前我国收养人条件的事前审查制度存在缺陷，收养登记仅进行形式审查，不会实地调查收养意愿人提供的相关书面材料的真实性，缺乏收养条件的实质审查制度，事实上当前的审查制度并没有发挥其事前筛选与风险防范的作用。再者，我国缺乏对被收养的孤残儿童的事后保护机制。现实中，被收养的孤残儿童遇到的最常见的问题是家庭虐待与受教育权的剥夺。依据我国的监护制度，孤残儿童被收养后，收养人即代替儿童福利院成为新监护人，福利院不再具有监护权，使得收养行为处于监督真空的状态。收养事后监督机制的缺失，导致部分孤残儿童即使被收养了仍然处于危险地位，合法权益持续受到侵害。

二、对收留养育孤残儿童现状的原因分析

1.残补型福利制度的保障水平低。当前我国孤残儿童的福利需求主要通过残补型的福利保障，缺少适度普惠型的福利保障。残补型福利是指政府和社会为有“特殊需求”的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务。适度普惠型福利是指政府或社会针对全体儿童的“普遍需求”，为促进儿童生理、心理及社会潜能的最佳发展而提供的各种服务[5]。

残补型儿童福利制度具有浓厚的应急色彩，其只有在家庭失灵的状态下，政府才介入，而且这种介入也是低水平的，特别是针对农村儿童的福利保障更是有限。孤残儿童福利事业是一项需要社会各部门协调、民间力量配合而完成的复杂工程，政府对孤残儿童的保障不应该只是在问题出现时进行解决或弥补，而应该形成系统而完善的成套制度，并作为政府进行孤残儿童福利保障工作的行动指南。

2.缺乏系统性的孤残儿童立法保障。《2012年中国儿童福利政策报告》指出，我国目前还缺乏系统的儿童保护制度，虽然《民法》《刑法》《未成年人保护法》对此均有涉及，但呈散乱性存在，并不系统。《收养法》虽然专门针对孤残儿童的收养问题，但是存在众多缺陷，例如，对收养条件的规定过于僵硬，使得合法收养率低而非法收养率居高不下，收养登记中对收养人缺乏实质审查环节，使得收养程序流于形式化，缺乏事后对收养行为的持续性监督，使得受侵害的孤残儿童不能得到及时保护。

许多国家和地区很早就已建立了关于儿童福利的专门性立法，例如日本于1947年通过了《儿童福利法》；我国香港地区于1951年开始实行《保护中国儿童福利政策报告》和《儿童及少年条例》；台湾地区于1973年通过了专门的《儿童及少年福利法》[3]。当前，我国大陆地区还没有一部系统的《儿童福利法》，由于缺乏从整体上协调各部门权利与义务的法律，各部门权责不明确，相互推诿，使得孤残儿童的收留养育以及相关福利的落实缺乏持续的支持与有效的保障。

3.对侵犯儿童权益的行为人追责力度不足。法治为近代社会所倡导，然而法治不仅代表着依法维权，也代表着依法惩治侵权行为。当侵权行为人不能被追责时，维权也就失去了意义。权利的维护要有强制性惩罚措施做保障。

虽然我国《未成年人保护法》《婚姻法》《侵权责任法》等法律中都明确规定了父母对子女有法定的监护权和监护义务，例如《未成年人保护法》第10条规定：“父母或者其他监护人应当依法对未成年人履行监护职责和抚养义务。禁止家庭暴力、禁止虐待、禁止遗弃未成年人、禁止溺婴和其他残害婴儿的行为。”然而，现实中仍有大量的孤残儿童被遗弃，其根本原因在于我国法律对侵犯孤残儿童权益的行为人追责力度不足。例如我国《刑法》第261条规定，情节恶劣的遗弃行为才入罪，而据相关解释恶劣情节通常指造成儿童重伤或者死亡。在未造成重伤或者死亡的情况下，通常仅采取批评教育的行政方式进行处理。不能从根源上打击遗弃行为，惩罚遗弃行为人，导致很多父母抱着侥幸的心态遗弃残疾儿童。

三、改善收留养育孤残儿童现状的对策分析

1.加大对地方福利的资金支持，建立适度普惠型福利制度。孤残儿童的社会问题的产生根源是社会保障制度不完善，我国不应当止步于补偿型福利制度，要向制度化的全面、普遍福利保障制度迈进，而最大的阻力是地方福利资金严重不足，这直接导致福利院的设施不完善以及社会救助金的发放不及时，尤其对于开展家庭寄养制度而言，需要更多的资金支持，资金的限制，阻碍了该制度的实施与完善。中央政府首先要做好中央财政资金预算与划拨，建立对地方孤残儿童权益保障的专项资金划拨制度，充分保障地方资金运作充足；同时地方政府要不断拓展发展渠道，做好资金的分配与利用，在保障并提高孤残儿童基本生活的基础上，加强对孤残儿童个人能力的培养，使孤残儿童能融入社会，适应社会。

2.大力推进家庭寄养制度，实现政府收养和民间收养的对接。在我国家庭寄养制度是一个新兴的模式，对于实现政府收养和民间收养的对接具有重大意义。家庭寄养的最大优点在于既实现了孤残儿童回归家庭的目的，同时由于政府对寄养家庭的资金支持，寄养家庭可以免于重大的经济负担，使得孤残儿童得到更好的照顾。

当前，我国要转变政府对儿童福利事业的行政化管理理念，鼓励开展家庭寄养。首先，在寄养家庭的选择上要更加慎重，应当通过走访或访问邻里了解寄养人的相关情况，尤其是侧重对寄养人道德水平的检测，选择那些真正具有爱心的家庭作为寄养家庭，真正做到对孤残儿童的人性化关怀。与此同时，要加强对寄养家庭的指导与监督。家庭寄养的性质在于委托，而非收养，所以福利院仍然担负着对寄养儿童的监护义务，这就很好地解决了收养所解决不了的事后收养监督问题。然而当前家庭寄养面临着寄养家庭分散、民政部门人员不足、指导和监督不及时的问题。因此解决这个问题的最好办法就是开展集体式家庭寄养，如社区化的家庭寄养、村集体式的家庭寄养，这样的寄养模式将寄养家庭有效地集中在了一起，既有利于培养孤残儿童融入集体、融入社会的意识，又有利于寄养资金的有序发放，便于民政部门对寄养家庭的监督与指导，节省人力物力。

3.制定《儿童福利法》，完善相关部门法。儿童权益保障是儿童福利的重要内容，如果儿童福利制度建设长期滞后，各种恶性儿童侵害事件将无法避免[6]。然而儿童福利建设所面临的体制、机构、基础设施和财政预算等问题，仅仅依靠政府条例是很难解决的，必须依靠立法来解决。当前我国关于儿童权益保障的政策法规尚未形成统一规范的国家儿童福利保障体系，政策分散，操作性不强，缺少独立的儿童福利管理机构、专项儿童福利财政预算等[7]。我国每10年都要发布一个《中国儿童发展纲要》，但是从财政投入规划来看，其中对儿童事业的投入则相当不足。因此，我国应当尽快制定《儿童福利法》，从根源上确定儿童福利的责任主体、各主体的权利义务分配以及监督管理机制，同时明确儿童福利的内容，确定资金来源渠道，财政投入比例，以及资金的审计、核实等相关事宜，通过立法的规定，为儿童，尤其是孤残儿童维护权益开辟一条直通车，确保儿童的福利保障工作落实到实处。北师大公益研究院常务副院长高华俊表示，当前我国经济发展迅速，我国建立较为系统的儿童福利制度的条件已经成熟。

同时，我国也要不断完善各部门法的规定，尤其是《收养法》，要灵活设置收养条件，鼓励合法收养，从法律上减少对非法收养的助推力，放松收养条件，加强对收养人的道德水平以及经济条件的实质审查，加强对收养行为的事后监督，积极推动收养的普遍、合法开展。

参考文献：

[1]兰考弃婴火灾遇难续：山东开始普查民间收养机构[N].山东商报，2013-01-11.

[2]曾宪义，王利明.劳动法和社会保障法：第2版[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[3]张春续.在中国想要合法收养孩子有多难[EB/OL].[2016-

01-02].凤凰网blog.fashion.ifeng.com/article/2385131.html.

[4]全国现有孤儿57万民政部对儿童福利制度进行顶层设计[EB/OL].中国日报网，[2016-01-02].http：//www.Chinadai

ly.com.cn/hqgj/jryw/2013-08-18/content_9832947.html.

[5]陈云凡.中国儿童福利制度之缺失——四川地震孤残儿童收养与保护政策分析[J].中国青年研究，2008（12）.

[6]两会场外建言：尽快制定《儿童福利法》[N].民生周刊，2014-03-05.

[7]燕赵.加快建立困境儿童福利保障制度[N].都市报，2014-

03-12.