推进农村社会治理法治化的困境与出路

王春梅　曹婧

【摘要】党的十八届四中全会强调要“推进基层治理法治化”，这对于维护改革发展稳定大局，建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。推进农村社会治理法治化，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，大力培育基层法治文化，加强基层法治机构和法治队伍建设，进一步提升基层社会治理法治化水平。

【关键词】农村；治理法治化；依法治国

党的十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层，要推进基层治理法治化。”农业、农村、农民，所谓农村社会，事关国计民生大计，事关改革发展稳定大局。推进农村社会治理法治化，不仅是“推进基层治理法治化”的应有之义，也是建设社会主义法治国家、全面建成小康社会的必然之举。农村社会治理法治化就是要在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的前提下，将农村社会的政治、经济、文化、生态等各个方面都纳入到法治化的轨道，运用法治思维和法治方式对农村社会事务进行管理。

一、课题调研的基本情况

2014年景德镇市委十届十一次全会原则研究通过了《关于全面推进法治景德镇建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出了283项具体措施。会后，市委政法委联合市委党校成立专门调研组，从2014年12月底至2015年2月初，分别围绕科学立法和民主立法、依法行政和推进法治政府建设、推进公正廉洁司法、强化对法律实施的监督、促进社会诚信体系建设、推进社会治理法治化进程、推进全民守法、健全公共法律服务体系、加强法治工作队伍建设、健全党委领导法治建设的体制机制等十个专题开展了调研，先后组织召开了六次调研座谈会，充分听取和吸纳各方面的意见120余条。修改后的《实施意见》于2015年4月8日正式颁行。

在前期调研的基础上，参加调研组的市委党校的同志又到昌江区荷塘乡、鲇鱼山镇和浮梁县寿安镇等地，就“景德镇市农村社会治理法治化”问题进行了调研。调研的方式是走访、座谈和问卷调查等。通过调研了解到，景德镇市在农村社会治理方面进行了积极探索和实践，集中力量解决了不少农民最关心的民生问题，也形成了一整套科学有效的基层治理方法，整个农村和谐程度在稳步提升。但另一方面是大部分社会治理主体，普遍感受到工作压力较大，特别是依法管理农村事务困难重重，需要在法治中国、法治景德镇建设的大背景下，结合农村实际，逐项、逐步地把农村各项事务纳入法治轨道运行。

二、推进农村社会治理法治化的困境及分析

经过对调研所获材料的梳理分析，筆者认为景德镇市农村社会治理法治化主要存在以下问题：

1、农村社会治理的主体作用发挥不够

农村社会治理强调多元主体的参与和互动，其法治化的过程也应该是多元主体，在治理过程中提升法治意识和法治能力，运用法治思维和法治方式管理农村社会事务的过程。可是当前体制、机制的不健全，导致多元主体的作用发挥不力。比如基层政府，经常发生易管、易出政绩的事项就争着治理，棘手难办的事项就相互推诿、无人处理的情况。加之基层待遇低、办公经费不足、法律知识缺乏等客观原因，造成基层政府治理力量，尤其是维稳力量异常薄弱，难以形成有效的社会治理。再比如农民。当前，在农村不少农民遇事知道找法、讲法，有了一定的法律意识，但他们掌握的法律知识不多，只有依靠为数不多的专业法律工作者的指导。这就大大削弱了自身的参与治理能力。社会组织本应该是公众参与社会治理的重要主体，可是走访发现，社会组织在当地除了以经济利益为纽带的少量存在外，其他类型的几乎没有，所以也就谈不上主体作用的发挥。这些主客观原因的存在大大制约了各类治理主体作用的发挥，给农村社会治理法治化带来阻碍。

2、农村社会治理法治化受传统“人治”观念的负面影响较深

当前，各类主体在处理农村社会事务大多时候依然延续着“重人治，轻法治”的传统观念。一方面，多年来乡村干部习惯了运用行政手段和方式来管理。行政手段简单管用，这是一种工作方式惯性的使然，也是工作观念转变的阻碍。这种习惯于用行政手段治理乡村的思维，容易弱化一些基层干部的法治意识。另一方面，相当一部分农民本身处理事务还是第一时间找“政府”，找“官”，找“熟人”，而不是找法，希望能通过政府的行政特权、人际关系使事情得到“圆满”解决。这里有走法律渠道费时、费力的原因，也有村民对政府的“依赖”。在调研中发现，比如有些交通事故案件处理，在依法依规就能得到处理的情况下，村民还是会要求基层政府介入，最后通过政府“调解”结束程序。所以，推进农村社会治理法治化，不仅需要乡村干部学好法律法规，提高依法行政的能力，转变治理观念，同时也需要农民自身学法懂法守法，提高法治思维法治意识，愿意并善于依法维护自己的合法权益。

3、农村社会治理的制度不完善，无法保证法治的有效落实

当前，我国农村社会治理的制度安排过于笼统、导致执行力不强，法治无法很好地落实。比如村民自治村委会成员选举机制不完善，“拉票贿选”等问题缺乏有效的制度约束。在调研中了解到：民主参与中，根据《村民委员会组织法》规定，村民会议、村民代表议事会、村民理财小组是农村村务决策的机构，但事实上很多村干部搞“一言堂”，自己说了算，农民的诉求不能得到很好的表达；一些村干部在基层民主活动中的随意性较大，事前不民主、事中不公正、事后不公开，致使村民的民主权利得不到真正落实；民主管理中，村级财务和村级事务得不到有效公开，特别是在涉及到财务管理、征地补偿、低保发放等公务的公开不规范；民主监督中，村民监督流于形式，问责制度形同虚设，很多制度“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上、收在盒子里”，难以真正落实。所以，制度的不完善，导致落实层面不到位，法治进程难推进。

三、推进景德镇农村社会治理法治化的路径

1、充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用

充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，是推进基层治理法治化的主要路径选择，同时也是全市各地工作取得良好效果的经验总结。基层党组织是贯彻落实党的路线方针政策的“排头兵”和“领路羊”，是农村社会治理重要的主体之一。打造一支善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的党员干部队伍是推动农村社会治理法治化最根本的保证。当前，我市各乡镇在化解社会矛盾纠纷、调解群众利益关系、推动农村事业发展等各个方面基层党组织一直发挥着关键作用，通过“讲理”加“讲情”土洋结合的方法，很大程度上基层党组织的优势作用得到了发挥。但同时需要强调的是，基层党组织作用的充分发挥我们不能延续“人治”的传统观念，不能仅仅依靠有威望的人，不能仅仅依靠组织或组织成员的“面子”来开展工作。要不断提高农村干部依法治村的能力和水平，充分发挥党的基层组织和基层干部在推进农村社会治理法治化中的重要作用。

2、大力培育基层法治文化，增强村民法治意识

法治文化的培育是基层治理法治化的基础。法治文化是法治社会建设的“软实力”，法治文化培育的过程是人们守法意识提升的过程，是对法律权威认同和尊重的过程。当前，我市在法治文化培育领域有专门的职能部门负责，在农村各乡镇司法所承担了主要的法治文化培育的任务。但调研走访发现，各司法所每年进行普法教育基本上是大同小异的方式方法，如开辟宣传栏和发放宣传资料。现在农村的现状是中青年人大多数外出工作，在农村生活的常住人口以留守老人和留守学生为主，设置宣传栏和发放宣传资料所能起到的普法效果和法治文化培育的效果未能突显。在调研中了解到有些乡镇（如浮梁县寿安镇）还会在此基础上，司法所工作人员或聘请的专业法律工作者，每季度给村委会干部做法律培训，每学期到中小学上一次法制课（主要是以预防青少年犯罪为主）。这些形式由于坚持了多年和开辟宣传栏和发放宣传资料相结合，起到了一定的法治意识、法治文化培育的效果。

3、深入开展“法律明白人”培养工程，加强基层法治机构和法治队伍建设

从调研发现，很多乡镇都缺乏法律服务专业人员，很多矛盾和纠纷都是由综治干部和司法所的干部承担。他们当中真正懂法律的不多，大多依靠网络查询相关法律知识，现学现卖，或向熟悉的律师和法官寻求帮助。调研组了解到，从2012年6月上旬起，景市委政法委组织3000余名全市政法干警，深入全市农村和城市社区，集中开展排查化解矛盾纠纷，解决群众实际困难，组织法制宣传教育，提供法律服务，征求群众意见建议等为主要内容的“千名干警进千村帮万户、每户培养一名法律明白人”专项活动。据不完全统计，活动开展以来，全市各级政法机关共走访580人（村）居委会，49556户、267310人次，为困难群众解决实际问题2660余件，化解各类纠纷4400余起，共培养法律明白人约5600余人。为此，各级政府要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在推进基层治理法治化方面大展身手创造条件，彻底解决农村法治机构设置不完善、法治机构队伍不稳定、人员配备不足和经费保障机制不健全等问题。

4、广泛开展“百姓说事”等活动，积极探索农民合法维权，理性表达诉求的有效形式

在深入开展农村法治宣傳教育，引导农民增强学法尊法守法用法意识的同时，要积极探索农民通过合法途径维权，理性表达合理诉求的有效形式。自2013年始，我市在学习“枫桥经验”，加强群众工作的过程中，开展“百姓说事”活动，通过在乡镇（街道）设立“群众说事中心”，村（居）设立“群众说事室”，按照干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、民主评事、事后查事的流程开展工作。目前，全市共建立村（居）百姓说事点557个，乡镇（街道）群众说事中心45个，共受理百姓说事1548件，解决1263件。百姓说事（室）中心作为服务民生改善民生，预防化解社会矛盾，创新基层社会治理，基层法制宣传教育的重要平台，与人民调解、行政调解有机结合起来，为基层的和谐平安建设发挥了积极作用。此外，我市还拓展了依法治理基层基础建设新渠道。以乡镇（街道）便民服务中心为依托，全面整合和谐平安联创中心、矛盾纠纷排查调处中心力量，建设规范化的乡镇（街道）社会管理服务中心。目前，我市所有乡镇（街道）均已挂牌成立社会管理服务中心，做到了有机构、有人员、有经费。推进基层服务管理网格化，全市643个村（社区）共划成1990个网格，基础信息基本采集完毕，市、县、乡、村四级信息平台已经建成。

【作者简介】

王春梅（1975—），女，江西临川人，法学学士，中共景德镇市委党校副教授，主要从事行政法、法学基础理论研究工作；

曹婧（1987—），女，江西景德镇人，法学硕士，中共景德镇市委党校讲师，主要从事经济法学理论研究工作。