南京市政府购买服务发展现状浅探

【摘要】政府购买服务是一种新型的社会福利的方式，主要起源于西方，随着改革开放和我国经济的发展，近年来政府购买服务被逐渐引进了我国，发展前景相当可观。它转变了政府职能，由“政府包办”的社会福利转向“政府购买”的形式。但是政府购买服务在我国尚处于初级阶段，发展过程中仍存在着很多问题，如何更好的“本土化”与“专业化”成了当下迫在眉睫需要解决的问题。本文主要以南京市的政府购买服务为主要研究对象，通过文献查阅、实地考察和个别访谈的形式，走访了包括南京宁馨阳光家园、鼓楼“心贴心养老服务站”等多家机构，了解目前的发展状况，希望能够促进南京市政府购买服务健康有序的发展。

【关键词】政府购买服务；残联服务；养老服务

一、绪论

1、研究背景、目的与意义

（1）研究背景

二十一世纪，各国经济发展迅速，政府购买服务也开始兴起。政府购买服务主要起源于西方，这项制度从上世纪六十年代开始至今已经有四十多年的历史了。欧盟于1992年颁布了《公共服务采购指南》，将健康、文化、社会服务纳入采购的范围，凡价值超过20万欧元的公共服务一律公开招标购买。据统计，在1978至1979年间，欧美发达国家私营公司和民间非营利机构与政府以合同方式承包的社会服务分别占全部社会服务的35%和8%。英国在20世纪70年代末、80年代初也开始在医疗领域承办政府购买服务，鼓励社区主动承接政府的购买服务项目。美国在20世纪70年代以后也逐渐的发展政府购买服务的项目，在社区领域方面，主要运作机制是由政府提供资金，社区非营利组织承包服务，社区委员会监督服务。

然而，在政府购买服务的发展过程中存在着很多的不足和问题，主要从机构、政府两方面来说：第一，从机构的角度。机构申请政府购买服务的门槛太高，很多机构被高要求拦之门外；机构的专业人员很少，专业化程度不高；机构申请程序繁琐，很多项目无法推行。第二，从政府的角度。政府会出现购买服务资金的浪费，将不必要的资金放在一些没有实际意义的项目上面，造成资源的浪费，社会效益的缩减，而且出现政府资金滥用的现状，造成资源的浪费，资金利用率低下。这些问题的出现需要我们有效的去解决，这也是本研究的初衷所在。

（2）研究目的和意义

政府购买服务在我国的发展相对比较落后，但是发展前景相关的乐观。本文以南京市政府购买服务为研究对象，据调查，南京市政府购买服务的发展并不是太完善，而且有资格承办政府购买服务的机构非常少。在发展的过程中存在着许多不完善的地方。笔者通过实地观察走访，并且翻阅相关的文献资料，了解政府购买服务的基本情况，这就是本研究的目的，希望能够促进政府购买服务健康有序的发展。

本研究的意义旨在深入分析目前南京市政府购买服务的现状，以更深层次了解这种新型的“契约化”的政社合作方式。在这过程中，机构能够提高服务效率，激发社会组织的活力，更好的服务于公众，提高社会的整体福利水平。总之，从社会层面来说，政府购买服务运行方式的改善，有利于维护社会的稳定，促进和谐社会的发展。从公众的角度来说，随着社会福利的提高，越来越多的公众享受着更多的社会福利。通过研究，希望能够让更多的人享受福利的待遇，维护公民的权力，促进社会和谐发展。

2、研究内容与方法

一是文献研究法。通过查阅近十年的相关研究文献，大致了解政府购买服务的基本概念和发展状态。在实施的过程中会发现政府购买服务的很多问题，翻阅机构相关的数据记载，及时了解相关状况，查阅文献研究的有关情况。

二是实地调查法。笔者走访南京多家有政府购买服务的机构，包括南京的宁馨阳光家园、鼓楼区“心贴心养老服务站”、南秀村养老服务站、“星之缘养老服务站”、锁金村的万家邦、南京博爱安养庇护中心等。实地观看政府购买服务的运行机制，了解有关机构政府购买服务的项目。

三是个别访谈法。主要运用结构式访谈和非结构性访谈相结合的方法。南京市能够承办政府购买服务的社会机构相对较少，对上述机构进行实地调查的过程中，对他们的相关工作人员进行个案访谈，通过与他们的对话进一步了解机构运行及政府购买服务的相关情况，深入了解南京市的发展状况。

二、南京市政府购买服务的实践案例

1、南京市政府购买服务的基本情况

首先，从政府购买服务的规模、数量上看，2012年南京市政府购买服务的投入资金非常大。政府购买服务主要集中在购买公益性岗位、培训费、基本公共卫生服务和居家养老服务几个方面。政府用于购买公益性岗位的费用达600万元、培训达4405万元，购买基本公共卫生服务资金投入6197万元，购买居家养老服务超过550万元。2012年，南京市在社区公益项目上的投入资金为1492.8万元，资助和购买5至20万元的创投项目56个。2013年，社区公益项目的投入增加至2000万元。除此之外，政府购买服务的范围逐渐从居家养老向公共卫生服务、就业服务、残疾人服务、社区服务等领域发展。2014年，政府出台了《南京市政府采购工作要点》，该文案要求南京市政府对政府购买服务的工作要点进行切实的执行与梳理。截至2014年，南京市政府购买服务的项目就已经达到百余项，涉及领域众多，不论是在投入的资金还是涉及的领域来看，南京市政府购买服务的发展处于如火如荼的状态，并且未来一直处于上升的状态。

其次，从政府购买服务购买的形式上看，形式越来越多样化。政府购买服务的形式主要有竞争性购买和非竞争性购买。第一种方式是竞争性購买。所谓竞争性购买是指政府通过招投标的方式，向社会相关部门发布消息，然后通过竞争的形式确定对象并向他们提供相应的资金支持。第二种方式是非竞争性购买。所谓非竞争性购买是政府通过定向委托和合同管理的方式将公共服务的转交给相关的社会服务的部门，并且支付一定的资金。这种方式对社会服务的部门要求比较高，需要达到一定的条件才有资格去承担政府购买服务的项目。

以下是笔者采访老人在机构生活的感受：

“家里的孩子工作都特别的忙，我在这边已经生活两年了。我非常喜欢这边的生活，平时自己腿脚不是太方便，都是多亏这边的工作人员对我们的照顾。我们这边差不多有二三十位老人，大家已经是很好的朋友了。平常遇到什么烦心事都愿意和他们分享。孩子们都比较忙，不愿意去让他们担心。你看你我这次把脚扭伤了，都是xx一直在细心的照顾我，非常感谢他们。”

看到老人幸福的笑脸，我询问为她服务的工作人员有关政府购买服务的一些情况：

“其实我们这边政府购买服务是非常少的，更别说投入的资金状况了。所以我们这个基本是私人盈利的机构。墙上是我们服务的收费标准。一般都会分为会员和非会员。像这边的老人因为大都数是长期在这边生活，因此都会去办理会员，这样比较划算。”

当笔者问及机构办的这么成功，为什么政府没有很大的投入时，该工作人员回答道：

“我们机构是没有承接政府购买服务的资格的，其规模和资金都不符合政府购买服务承办的条件。申请的门槛还是很高的，像我们机构虽然办的很成功，老人们在这边生活的也非常的快乐，但是远远不符合政府的要求。而且我们本身不太愿意去申请，像一些审批申报的条件太繁琐了，很浪费时间。”

栖霞区西岗街道的“星之缘老年服务中心”是比较成功的老年服务运营模式。笔者在走访的时候，老人们正在午休。一群老大爷正在下棋，我便上去与他们交流，下面是他们对这边的看法：

“这边是属于政府购买的老年服务，已经有很多年了。我们这些老年人大多是西岗区的，平时在家又没什么人照顾。这边挺好的，将我们这些老人都联合起来，提供一个平台大家可以一起养老。像我们现在就在开心的下棋。这边的活动很多，比如老年人读书会，书画比赛等。另外一方面，政府投入了资金，我们几乎不用花很多的钱就可以享受这边的服务，很是开心。有的家里困难的申请成功后直接免费享受服务。”

进入机构笔者采访了机构的主任：

“中心主要提供的服务分为两种，一种是专门的工作人员上门提供居家养老服务，比如日间照料和提供午餐等。这就对工作人员的要求非常高，像这种服务一般是比较少的，机构服务的人手不够。上门专门服务更是对工作人员的要求很高。另一种是以服务中心为依托进行娱乐活动，老年人集中到服务中心，定期举办娱乐活动，丰富老年人生活。像这边老人有几十号人，平常的话我们会针对老人的身体状况定期举行体检，关注老人的身心健康。为了丰富日常的生活，我们会根据老人的兴趣爱好举办活动。有很多老人很喜欢读书，我们会定期举办读书会，你可以在展览里看到有关的报道。但是说实话，政府投入的资金还远远达不到老人正常的需求。现在机构里很多设备已经旧了而且缺乏一些设备，远远达不到老人们的要求。希望政府的项目更多，投入的资金也更多。”

2、南京市政府购买服务的具体实践案例

（1）宁馨阳光家园残联服务

宁馨阳光家园简介：南京宁馨阳光家园是专门为残疾人提供专业服务的港湾，自2013年成立以来一直以“倾注爱心、热忱服务”为基本追求的价值观，现在服务的对象包括智力障碍和孤独患者70余人，工作人员20余人，政府购买服务的人员有四名，三名是社会工作者和一名会计。工作人员纷纷表示由于日常工作的琐碎性，除了日常本职工作之外还一直从事其他的事情，这是每個机构目前存在的普遍问题，工作人员的责任不明确现象比较严重，这也是政府购买服务的急需解决的弊端之一，将在下文有所提及。中心包括普通的托养和一些特色的劳动就业培训工厂：普通的托养就是将残疾人置于服务中心，培养其动手能力，教予他们基本的手工活动，然后将自己的工艺手工品销售出去，根据销售情况计件拿工资；实训工厂是帮助残疾人培训就业所需的技能，具有一定的工作能力，他们是经过专门培训的智障和孤独患者，之后就可以拿稳定的工资。

宁馨阳光家园创办的意义和不足之处：宁馨阳光家园是一所残疾人庇护所，在这里大家都是平等的，互相尊重、互相学习。机构工作人员认真负责，悉心照料每个学员，让他们快乐的成长。学员们可以学到基本的技能甚至是有关工作的经验，培养自己的动手能力，有着基本的生存之道。机构也为学员们提供相关的康复训练。机构自成立以来已经服务上百位残疾智障人士，这里便是他们第二个温馨的家。

在实地调查的过程中，笔者发现机构中有很多的智障儿童还有一些自闭症患者，很开心的是，他们会很友善的向你微笑。当笔者第二次去机构调查的时候，其中一位学员主动的帮我开门，通过了解，笔者知道他在这边学习近三年有余了。通过他亲身的口述，笔者了解到，这三年多的时光他非常的满足并且珍惜，在这里与其他学员相处的很融洽，每天机构的工作人员都会对他们进行康复训练，比如通过简单的游戏治疗或者通过上课的形式教予知识。他现在已经是班上的干部了，实现了自身的价值。目前，已经掌握了基本的工作技能，可以通过自己的劳动挣钱了。机构定期会举办公益义卖的活动，所有的东西都是学员们亲手做的，比如折纸和编花。手艺好的每个月都会有基本的工资，再根据义卖的产品计件拿提成。笔者交谈的这位学员特别自豪的告诉我，他有着基本的工资，每个月养活自己根本没有问题。

但是通过调查，笔者也发现机构仍然存在着一些不足之处：

第一，工作人员责任不明确现象比较严重。工作人员普遍反映由于工作的繁琐性和杂糅性，每个工作人员除了完成自己手头的工作之外还得继续做着其他的事情，比如看护工作、教课工作和组织学员活动的工作。这使笔者想到了2013年社会工作者黎燕虹因为工作任务太大，经常加班加点不幸猝死身亡。采访时工作人员表示“责任不清晰这个问题和现象几乎存在每个机构，并不是只有我们一家，所以也不会有那么的心里不平衡，有时候工作很累的时候看看这些孩子们，顿时觉得什么都是值得的。社工人才还是很缺乏的，平常我们就会当做全能人才，会做很多的事情，时间长了就习惯了，就不会觉得累”。

第二，缺乏专业的社工人才。通过实地的调查，发现机构中专业的工作人员是很缺乏的，宁馨阳光家园机构中主任表示：“机构工作人员也就只有8人，政府购买服务的人员有四名，其中三名是社工还有一名会计。工作人员每天的工作任务是很繁忙的，需要照看学员并且处理日常发生的事情，真诚的希望政府能够再引进相关的工作人员并且分工明确。”

第三，资金投入不足。政府每年投入的资金项目是有限的，而且每个项目只是前期投入总的预算资金后期政府就不管了，宁馨阳光家园是独立于政府部门专门的机构，因此后期会发现一个项目的资金是不够用的，那就需要从各方面来缩减开支，影响项目的总效果。机构主任表示：“虽然政府投入了一定的资金，但是在实际情况中，资金是远远不够的。希望政府在资金投入方面进一步加强。”

第四，项目的延续性不够。机构负责人表示，政府每年都会有新的项目，新的项目出台就会投入大量的人力在上面导致过去的项目就会慢慢的中断，项目的延续性很难得到有效的保障。有时候资金的不足也会导致项目的中断。

（2）鼓楼区“心贴心居家养老服务”

政府购买“心贴心居家养老服务”背景：南京市鼓楼区是南京经济发展的中心之一，当然，区内人口老年化问题也十分的严重。早在20世纪80年代就进入了人口老年化的阶段。以下图表反映2014年鼓楼区60岁以上人口分布的情况，我们很明显的发现老年人口占据了很大的一部分，其中60岁以上人口已经占总数的16.07%，其中70岁以上老人有48184人，80岁以上老人有12548人，90岁以上老人有1266人。为了应对严峻的人口老年化服务，转变政府的职能，鼓楼区政府依托机构、社区，购买政府服务，形成别具一格的“心贴心老年服务中心”。鼓楼区“居家养老服务网”的形成进一步缓解了老年人口的需求，提供包括上门服务、订餐配餐、日常洗护、剪头理发等基本的日常活动服务，获得了广大居民的一致认可。

鼓楼区政府购买服务运行机制：鼓楼区的居家养老服务的运行机制是政府出资，购买社会组织，以心贴心居家养老服务为中心，形成合作的关系。但是心贴心养老服务站仍然是个独立的机构，只是承担了政府购买服务的项目。其实质是政府出资、民间组织承担运行、社区居民参与的三方一体的运作模式。

在三角关系中，鼓楼政府与心贴心服务中心之间是委托服务和服务代理的关系，即政府出资购买服务中心的服务，然后由服务中心来承担服务的责任；心贴心服务中心和服务对象之间是提供服务和评估服务的关系，服务中心为服务对象提供一定的服务，然后服务对象根据所享受到的服务去评估服务的质量并且进言献策提出宝贵的意见；服务对象与政府之间是提出申请和政策支持的关系，服务对象要是想得到相关的服务，必须要先申请，根据相关的程序，符合相应的申请的条件，政府为服务对象提供政策上的支持，切实了解服务对象的有关需求。

鼓楼区政府购买服务成效和借鉴：随着人口老年化的加剧，社区养老越来越受到大家的追捧，特别是近年来政府购买服务的发展，社区养老逐渐成为主角。养老主要有家庭养老，机构养老和社区养老。80年代之前前两个养老比较流行，现在社区养老逐渐成为流行的趋势。

鼓楼区“心贴心养老服务”做的非常成功，受到广大社区居民的赞扬，该社区为全国养老机构的运行提供了有利的宝贵经验。

首先，要坚持政府的主导作用，要认真负责的完成政府所交代的任务，确保赢取政府的信任，这样才能确保项目资金的提供，才能维持项目的稳定发展。

其次，要注重培养机构专门的工作人员，加大培训力度，提高工作人员的专业素养，在处理问题的时候能够及时有效的去处理应对。将工作人员进行明确的分类，分工合作，上门服务的工作人员要经过专门的培训，机构定期的要对工作人员进行专业培训活动。

最后，正确的处理好机构、政府与服务对象的关系，实现三者共赢的局面。机构与政府保持良好的合作关系并且了解服务对象的真实的需求，从他们的角度提供满意的服务；政府要给机构足够的资金支持并且制定相关的法律法规来保障服务对象的权力并且规范机构的运行机制；服务对象要及时的向机构和政府部分表达需求并且进言献策。通过三者的有力合作，共同促进政府购买服务的发展和完善，在全社会形成良好的社区养老的风气，促进和谐社会的发展，实现“老有所养、老有所依”的社会目标。

三、结论

政府购买服务是近些年比较流行的趋势，转变了政府的职能，由“大政府、小社会”转变成了“小政府、大社会”。我国很多的地方都实行了政府购买服务，南京市政府购买服务发展也比较的迅速，但是相比广州、上海等地还是相对欠缺。在笔者的实地调查中，发现政府购买服务带来了多方面的效益，以鼓楼区为例，就单单经济效益方面来说，自从实行政府购买服务，经济增长迅速，老年人的生活水平也日益的提升，政府购买服务实现了真正的三赢的局面，但是不可忽视的是，由于政府购买服务的起步比较晚，目前仍然存在很多不合理的地方，因此需要从各方面去完善。本文通过对南京市政府购买服务现状的淺探，希望能够了解南京市政府购买服务的现状并对这方面的研究有所帮助。

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【作者简介】

陈艾琳（1992—），女，安徽天长人，中国人民大学社会与人口学院硕士研究生在读，主要研究方向：青少年社会工作。