支线运营补贴政策及效用分析初探

武珂

[摘 要] 按照行业管理政策、国家制定的促进支线航空发展的政策、各地方政府出台的促进航空运输发展的政策进行分类，对中国现行支线航空政策进行简要梳理，并着重对中国民用航空局2008年3月19日发布的《支线航空补贴管理暂行办法》进行分析，根据实际运营数据对补贴效用进行测算，提出当前补贴政策的不足，并初步提出补贴政策改进意见。

[关键词] 支线航空；补贴；政策效用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 071

[中图分类号] F562 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）07- 0149- 03

1 概 述

支线航空是我国民航业中比较薄弱的分支，它的发展受到国家宏观政策、飞机制造商、机场和航空公司经营决策等多重因素的影响。近年来支线航空机场数量不断增加，支线航空网络不断扩展，支线航空发展对带动地方经济发展发挥了重要作用。但由于支线航空所连接的地区多数经济发展滞后，导致支线运营收益差，航空公司普遍缺乏运营热情。为解决上述问题，促进民航协调、均衡发展，民航局制定了一系列支线补贴政策。然而，现行的支线补贴方式还存在一些的不足，例如补贴范围有限，某些补贴对象补贴力度不足，甚至无法引导航空公司使用与需求相匹配的机型进行航线运营等。

本文通过对中国现行支线航空政策进行初步梳理，着重对支线航空运营补贴政策进行分析，并根据实际运营数据对其补贴效用进行测算，从而提出补贴政策改进意见。

2 中国现行支线航空政策梳理

我国现行支线航空政策主要可以分为以下三种类别。

2.1 行业管理政策

（1） 《民用机场管理条例》（2009年7月1日生效），明确了民用机场的公共基础设施定位及地方政府在机场管理中的责任，使得机场发展更容易获得地方政府的支持。

（2）《全国民用机场布局规划》（2007年12月制定发布），从新增机场布局规划来看对中西部地区机场建设的力度较大，为中西部地区支线航空运输发展提供前提保障，有力推动了中小机场的建设与发展。

（3）行业投资政策，包括《外商投资民用航空业规定》及其补充规定（2002年发布，并于2005年、2007年进行过修订）、《公共航空运输企业经营许可规定》、《国内投资民用航空业规定（试行）》等文件，这些文件鼓励、支持各种投资主体以参股形式投资建设和经营机场，进一步调动了地方政府投资民航业的积极性，并鼓励吸引了大量民营资本进入民航业，共同促进支线航空的发展。

（4）《民航航班时刻管理办法》于2010年3月发布，替代了《民航航班时刻管理暂行办法》（2007年9月1日起施行），增加了“有利于促进干线、支线航空协调发展原则”，并明确规定“经民航局批准，民航地区管理局可以将一定比例的协调机场协调时刻的航班时刻连同老少边贫的航班时刻作为捆绑航班时刻，面向国内航空公司进行公示”，从而从资源协调分配的角度为支线航空发展创造了条件，激发航空公司向支线航线投放运力的动力。

（5）《民航局关于加快通用航空发展的措施》（2009年12月发布），提出“拓宽通用航空服务领域，支持有条件的通用航空企业按照安全运行要求，使用小型航空器在一定范围内从事短途客、货、邮运输业务”，从而为探索新的支线航空运营模式开辟了新的领域。

2.2 国家制定的促进支线航空发展的政策

（1）《关于促进支线航空运输发展的若干意见》（2005年11月26日发布），其中明确规定航空公司支线运输经营许可实行登记备案制；对航班时刻紧张机场的新增时刻分配，优先考虑串飞中小型（支线）机场的航线航班；简化购租进口支线飞机审批手续，改善支线飞机、发动机及零配件进口赋税环境、对购置国产飞机实行备案制等。此外，还有加强支线航空机场建设的指导方针，以及对支线航线、支线机场实行政策性补贴的规定。

b） 《民航中小机场补贴管理暂行办法》（2008年3月下发，2009年9月修订），采取固定补贴加变动补贴的形式，固定补贴根据机场类别制定，变动补贴再考虑上一年度旅客吞吐量计算确定。

（2）《支线航空补贴管理暂行办法》（2008年3月19日下发），根据至西部地区类别和年平均客座率确定补贴标准，再根据这一标准和上年度旅客运输量计算确定航段补贴额度。下文将详细探讨该文件中规定的支线运营补贴政策，并对其补贴效用进行分析。

2.3 各地方政府出台的促进航空运输发展的政策

其中重要的一种方式就是资金激励，除设立航空发展专项基金、补贴机场运营、出资支持机场建设以外，许多地方政府对航空公司开航进行航线补贴，这是除了上述国家制定的支线航线补贴办法之外的地方补贴政策，以激励航空公司投入支线航线运营。补贴办法主要有以下几种类型：

（1）定额补贴。针对航线，规定每年执行的班次数量，给予一定金额的补贴。

（2）保底补贴。针对航线，测算运营成本，由政府补贴预计亏损的额度。

（3）冲量补贴。针对旅客量，规定航空公司需带来一定数量的年旅客量，就给予一定的补贴额。此类补贴通常金额数目较大，且政府不会规定航空公司开辟的具体航线和频次。例如，内蒙古、广西南宁等地方政府就施行此类政策，其中内蒙是针对天津航的独家政策，南宁则是面对所有航空公司。

由于各地方政府补贴办法各不相同，而且通常补贴持续时间不长，航空公司需要和地方政府经常谈判，因此本文不将地方补贴政策纳入测算范围，而仅对民航局发布的支线补贴政策进行详细讨论。

3 中国民航现行支线补贴办法

3.1 文件依据

现行的中国民航支线航线补贴办法依据2008年3月19日发布的《支线航空补贴管理暂行办法》（民航发[2008]17号，下文简称《办法》）。

3.2 补贴范围

根据《办法》中规定，补贴范围是同时满足以下条件的航段：

（1）省（自治区）内航段，或距离在600公里以内（含）跨省（自治区、直辖市）的航段；

（2）航段至少一端连接支线机场；连接北京、上海、广州三市四机场及旅游热点城市（不包括红色旅游城市）机场的航段除外；

（3）淡季航班量至少达到旺季航班量的20%。

3.3 支线类别定义

根据区域经济发展状况，将全国分为两大区域：区域A——东中部16个省、直辖市，包括北京、天津、上海、河北、山西、江苏、浙江、福建、山东、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、海南；区域B——西部和东北15个省、自治区、直辖市，包括内蒙古、广西、四川、云南、贵州、西藏、重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、辽宁、吉林、黑龙江。

从而将支线划分为三类：第一类支线，区域A范围内的支线；第二类支线：区域A与区域B之间的支线；第三类支线：区域B范围内的支线。

3.4 补贴标准

根据上述支线类别和年平均客座率确定的补贴标准如表1所示。

4 现行支线补贴效果测算

以中航信2012年全年国内运量数据为基础，首先进行数据清理，进而根据《办法》中的规定对每条航线数据的支线类别、上座率进行标示，并根据2012全年运量进行补贴额的测算，得到以下关于补贴效果的初步结论。

（1）补贴范围有限

由于补贴范围限制（跨省600km以上支线航线不在补贴范围内），所补贴航线数量只占所有支线航线的33%。

（2）某些补贴对象补贴力度不足

由于支线类别限制，导致东中部支线市场（如河北省）补贴力度不足，补贴金额无法弥补航线亏损。

（3）无法引导航空公司使用与需求相匹配的机型进行航线运营

由于按照客座率进行补贴，使得同样的市场条件下，使用干线机所获补贴金额很可能比支线机大。

从2012年数据测算中可以看出：按照现行补贴政策，全国航空公司全年应补贴4.15亿元，平均每人次补贴42元，其中干线机每人次补贴43元，而支线机每人次只补贴39元。折合每班次补贴2 576元，其中干线机为3 441元，支线机为1 673元。总的来说，所补贴航线中，支线机运量占38%，补贴金额只占36%。

综上可以看出，现行支线补贴政策存在以下问题：补贴重点不突出、补贴力度不足、 会间接引导航空公司通过使用干线机以获取更多补贴。补贴政策的本意是为航空公司经营盈利性差、旅客量小、连接经济欠发达偏远地区的航线提供在市场中竞争的基础，从而实现航空普遍服务，促进支线航空发展。然而，目前来看，其补贴依据不考虑不同航线上的运输成本和收入，补贴范围没有突出重点对象，更为严重的是，现行政策可能会诱导航空公司使用与需求并不匹配的大型飞机进行支线航线运营，以获取更高补贴，从而提高了整体社会成本，破坏市场规律，挤压支线航空公司的生存空间，打击支线航空公司长期深耕支线航线的积极性，反而不利于支线市场的发展。

5 中国支线补贴政策改进建议

补贴政策的科学制定需要细致而庞大的精细测算，由于数据和时间的限制，本文仅对现行补贴政策提出初步的改进建议。

5.1 明确支线定义

为突出支线航空特质特征，便于支线补贴运用到真正需要的地方，建议对支线航线和支线飞机进行明确定义，进而依据定义对补贴范围进行修改。

支线航线：持续运营、淡季不停航的，一端连接支线机场的航线；连接北京、上海、广州三市四机场及旅游热点城市（不包括红色旅游城市）机场的航段除外。

支线飞机：单舱座位数小于100座，且空机重量低于26吨的飞机 。

5.2 修改补贴范围

根据机型运营成本和收入水平的初步测算，建议将支线补贴范围修改为：

支线飞机执飞支线航线：600 km以下（含）所有航段，600 km以上年平均客座率低于80%的航段。

干线飞机执飞支线航线：750 km以下（含）所有航段，750 km以上年平均客座率低于60%的航段。

5.3 完善补贴办法

提出两种补贴办法，分别按照每公里和每人次给予补贴。

补贴办法一：按照上年度航段旅客周转量及年平均客座率确定航段补贴额，

（1）若使用支线飞机执飞，补贴标准为：0.25元每客公里；

（2）若使用干线飞机执飞，补贴标准为：0.05元每客公里。

补贴办法二：按照上年度航段旅客周转量及年平均客座率确定航段补贴额，

（3）若使用支线飞机执飞，补贴标准为：130元/人次；

（4）若使用干线飞机执飞，补贴标准为：25元/人次。

6 建议补贴政策补贴效果测算

6.1 补贴政策效果对比

将现行补贴政策与提出的建议补贴办法一、补贴办法二的补贴效果进行初步比较，结果如下表2所示。

相比较原来的补贴方案，建议的补贴办法虽然需要更多的资金投入，但却可以覆盖更多的支线运量，提高支线机的人均补贴力度，鼓励更多的航空公司使用合适的机型运营支线航线，从而促进支线航空的良性发展。

7 小 结

本文对中国现行支线航空政策进行了初步梳理，进而着重对支线航空运营补贴政策进行分析，并根据实际运营数据对其补贴效用进行初步测算，验证其不足之处，从而提出补贴政策改进意见，着重解决现行政策会间接引导航空公司通过使用干线机以获取更多补贴的弊端，从而为中国支线航空政策的改进以及促进支线市场的进一步发展提供参考。