美国“再平衡”战略及其对中美关系的影响

周琪

美国总统奥巴马于2009年上任后，中美关系变得更为复杂。自那时以来，美国经历了历史上最持久和它成为世界超级大国以来最严重的经济危机，中国则超越日本而成为世界上仅次于美国的第二大经济体。随着中国经济的迅速增长、军事能力的增强以及国际影响力的逐步扩大，美国对中国的看法发生了微妙的变化。在奥巴马政府期间，美国改变了其全球战略，从2010年起开始实行“重返亚洲”或称“再平衡”战略。

“再平衡”战略的主要措施

概括起来，美国实行“再平衡”战略的主要原因有：

第一，美国政府看到，世界经济和政治中心正在转向亚太地区。奥巴马比以往历届美国总统都更加清楚地意识到，对亚太地区的领导地位，对于维持美国的全球领导地位是必不可少的，而且美国必须更大程度地参与亚太地区经济发展并从中受益。

2016年3月31日第四届核安全峰会期间，美日韩三国首脑举行会谈，就热点问题进行磋商。

第二，中国的经济和军事实力以及影响力日益增长，对美国的地区领导地位构成了挑战。随着“再平衡”战略的实施，其限制中国影响力扩大的意图变得更为明晰。

第三，美国逐步撤出阿富汗和伊拉克两场战争使它获得了新的战略选择余地，使得从小布什政府后期就产生的对美国全球战略进行平衡的意愿得以实现。

第四，美国面临着严重的债务危机和财政赤字，不得不进行战略收缩和战略重点的调整。国务卿希拉里·克里顿2011年11月在对“再平衡”战略的进行解说时说，美国“需要明智地把资源投入到将产生最大回报的地方”，而亚太地区代表了“21世纪的真正机会”。

从美国的角度来看，在战略“再平衡”执行了五年多之后，它取得了明显的成效。

在再平衡战略的指导之下，美国采取了以下一些措施：

一是加强了与亚洲盟国（包括日本、韩国、菲律宾、澳大利亚）的关系。

冷战结束后，美国历届政府的亚洲政策都强调要加强与其传统盟国的关系，但与以往不同的是，美国比以往任何时候都更加需要亚洲盟国在安全和外交上的支持与合作。

美日关系始终是美国亚洲安全政策的基石，在奥巴马政府时期，美日同盟在军事上的分工与合作日益深化。美国“欢迎”日本首相安倍为解禁集体自卫权而修改宪法解释，并在同盟合作议题中增加了全球治理的内容。美国还敦促日本加入跨太平洋伙伴关系协定（TPP），旨在把美日同盟关系从军事、政治领域扩大到军事领域。

美韩自由贸易区于2012年生效。两国重新制定了陆军在防御方面的分工，防御重点从防守军事分界线转变为陆海均衡防御。近期，朝核问题的紧迫性促使美韩之间发展更为密切的军事合作，也促使韩国改变了对在本土部署萨德导弹防御系统的态度。美韩同盟关系已从传统军事领域里的合作向政治-经济合作扩展，从地区同盟向全球同盟转化。

美国同菲律宾的战略与安全合作机制被加强，两国合作的重点自2011年以来转向应对来自南海的外部潜在威胁。两国不断就增加美国在菲律宾的军事存在进行磋商，2014年签署了为期10年的《美菲加强防务合作协议》。

美澳同盟地位随着美国战略重心转向亚太而日益突出，成为控制太平洋和印度洋的战略支点。2011年美国宣布，将通过轮换把驻澳大利亚达尔文港的海军陆战队人数增加到2500名。两国加强了情报共享，在太空和网络安全领域也加强了合作，并进一步推动两国国防工业结构的一体化。

二是发展与新兴国家的新伙伴关系。

与以往美国亚太战略不同的是，奥巴马政府更加积极地发展新伙伴关系，特别是与印度、印尼、缅甸和越南等国的关系，与这些国家的安全关系都加强了。

美国把美印关系界定为“21世纪全球战略伙伴关系”，支持印度成为联合国安理会常任理事国，两国建立了高层战略对话机制，以协调双方在双边、地区和全球战略问题上的立场。

美国致力于发展同印度尼西亚的“全面伙伴关系”，结束了以破坏人权为由的长达12年的对印尼特种部队接触和援助禁令，开始向印尼出售先进武器，并降低了对印尼的贸易和投资壁垒。

奥巴马政府改变了美国对缅甸的政策，开始与缅甸军人政府进行交往，要求缅甸政府切实向民主改革方向前进。美国于2012年正式恢复了同缅甸的大使级外交关系，解除了美国公司在缅甸的投资禁令。

美国努力建立与越南的“全面合作伙伴关系”，美越之间的军事安全合作迅速推进。两国领导人在亚太经合组织、东盟地区论坛、东亚峰会以及东盟外长会议等对话中经常协调立场。美国还拉拢越南加入其主导下的TPP。

三是改善了同东盟的关系。

奥巴马政府比以往任何一届政府都更加重视同东盟的关系，为此进一步扩大了在制度化框架下对东盟事务的参与。2009年7月美国加入《东南亚友好合作条约》，2010年10月向东盟派驻了使团，2011年正式加入了东盟峰会机制。在这方面，美国的政策显示出以下一些特点：试图通过积极参与地区多边机制建设，参与制定地区事务规则和影响东盟机制的议事日程;从小布什政府时期的单纯强调安全，特别是反恐，转变为安全与发展并重;以较为平等的姿态来同东盟国家打交道;在全球战略重心转移到亚太地区的同时，美国亚太政策也从以往把在地区内的关注力主要放在东北亚，转变为东北亚和东南亚并重，被称为亚太地区内的“再平衡”。

四是努力建立“跨太平洋伙伴关系”。加强与亚太地区国家的经贸关系是美国“再平衡”战略的一个重要支柱。美国认为，通过参与TPP，美国能够建立符合自己利益和价值的国际贸易标准和规则。目前的TPP是一个排除中国的地区经济架构。2015年10月6日，美国等14国就《跨太平洋伙伴关系协定》达成协议。在奥巴马政府的推动下，2015年12月6日美国国会已批准了授予总统“贸易促进权”的法案，使得在国会通过TPP协议更加容易。

“再平衡”战略对中关系带来的负面影响

虽然奥巴马政府一再强调再平衡不仅是军事方面的，而且是政治、经济和文化方面的，但是连美国参议院的报告也批评说，迄今为止，“再平衡”战略在军事方面表现得最为突出，例如美国宣布将把60%的海军军力部署在亚太地区。而且，在美国与之加强同盟关系或发展新伙伴关系的国家中，日本、印度、菲律宾和越南同中国有领土之争，而美国在中国与这些国家的领土之争中明显偏袒它们。美国同上述国家的安全关系日益密切，频繁与它们进行海上联合军事演习，并向它们出售先进军事装备。美国的这些政策挤压了中国在亚太地区的外交空间，阻碍了中国地区影响的扩大。连美国波士顿学院教授、著名中国研究专家陆伯彬也在《美国重返亚洲战略的问题》一文中指出，“再平衡”战略毫无必要地引致了中国的对抗，导致中国更加“咄咄逼人的”外交政策，因此是一项缺乏意义的政策。

随着美国战略重心转向亚太地区，美国对西太平洋更加重视。与此相应的是，从2010年起，美国改变了其南海政策，不仅对东海和南海岛屿主权争端的关注加深了，而且多次在中日、中菲和中越的东海和南海岛屿争端中站在中国的对立面。2010年7月，在越南河内举行的东盟地区论坛上，美国国务卿希拉里·克林顿突然就南海问题向中国发难，宣称国际航行是美国的国家利益，反对任何南海岛屿申索国通过施压或诉诸武力来解决领土争端;2013年6月，美国国防部长海格尔就中海油981号钻井平台进入西沙地区进行油气勘探做出强硬表态，认为中国是在使用恐吓、威逼或武力威胁来宣示领土主权要求，是对“国际秩序的基本原则”进行挑战，美国对此“不会置之不理”。美国还对中国在南海的填岛活动进行激烈抨击。总的来说，美国认为中国在南海的一系列行动威胁了美国在南海的存在和美国盟友的安全利益。2015年10月27日，在国会的敦促下，美国以维护“海上航行自由”为名，派遣“拉森”号导弹驱逐舰驶入我南海渚壁礁12海里内，以表示美国不承认中国人工填充的“低潮高地”具有12海里领海权，并宣示美国在这一区域内拥有航行自由的权利。美国国会在《2016财年国防授权法》关于“南海倡议”的一节中，授权国防部向南海周边的印尼、马来西亚、菲律宾、泰国和越南负责海上安全的部门提供装备、训练等援助。这些国家中包括了与中国在南海岛屿有主权争议的所有国家。

近年来，美国在所谓“网络攻击”方面对中国的批评也日趋激烈。

随着中国国力的增长，美国国内出现了一种观点：中国的崛起对美国的主导地位以及美国的安全形成了直接的挑战，将在经济、军事、政治（包括发展道路）以及战略上对美国构成全面挑战，尤其是在军事领域里，因而美国必须设法制约中国。美国不断抱怨中国的战略意图不透明，认为中国的目的是要把美国赶出西太平洋。“修昔底德陷阱”也成为美国国内不断谈论的话题。与此同时，中国在亚太地区提出了一些新的倡议，如“一带一路”、亚投行等，而美国官方和智库反应冷淡，并没有给予很大的关注。

中国仍然提倡建立中美“新型大国

关系”

尽管如此，中国并没有放弃同美国建立新型大国关系的追求。然而，在这个问题上，美国的态度是，欢迎中国提出的“不冲突、不对抗”，但在“尊重彼此核心利益和重大关切”上持怀疑态度。其中的原因是：中国视领土主权为自己的核心利益，而美国却不断在这个问题上以人权和宗教自由等为名，直接或间接地触碰中国的核心利益，如在新疆、西藏、台湾等问题上。近年来，主权问题更突出地表现在南海问题上。美国认定中国“九段线”不符合国际海洋法公约，并认为，鉴于中国把南海也视为自己的“核心利益”，中国对“核心利益”没有作出明确界定，这就易使美国陷入违背其自身原则和利益的陷阱。中美双方的分歧特别明显地表现在2013年11月中国政府宣布划设东海防空设别区上。正是从那时起，美国官方开始避免使用“中美新型大国关系”的提法。

尽管存在着诸多负面因素，中美关系仍然在继续发展，这不仅因为中美两国在经济上相互依存，而且两国在广泛的地区和全球问题上存在共同利益，需要不断扩大彼此之间的合作。

中美之间的关系也显示出：两国经济上的相互依赖日益加深，在地区和全球安全事务方面的合作得到了扩大，在气候变化和清洁能源方面的合作获得了加强，人文交流日益增长，两军交流受到双方重视，网络安全成为中美之间合作的新领域。

具体来说，在阿富汗和中东问题上，中美两国共同敦促阿富汗政府与塔利班实行民族和解;在关于伊朗核问题谈判中，中国发挥了很大的推动作用;在打击“伊斯兰国”组织方面，中美两国立场一致，中方提供了人道主义援助;中美都努力维护伊拉克的稳定，中国的石油公司在伊拉克的石油开采为伊拉克的战后重建提供了帮助。虽然中美在中东地区的各种问题上并非不存在分歧，但总的来说，两国的共同利益远远大于分歧。

在气候变化方面，在每年的中美战略与经济对话中，能源和应对气候变化的合作都是取得引人瞩目的成果的领域。在人文交流方面，几十年来，两国的人文交流不断扩大和深化，已远远超过了中国与世界上任何其他国家的交流。在两军交流方面，2013年以来的两军交流比冷战结束后的任何时候都更加频繁，两军关系得到了两国领导人很大的政治支持。在网络安全方面，以2015年9月习近平主席访问美国为起点，网络安全问题从近年来两国争执最激烈的问题之一，变为中美之间愿意进行密切合作的新领域。

从美国国务院对“再平衡”战略的评估，以及近期美国大选中的情况来看，美国的“再平衡”战略在新一任总统执政后，还会继续进行下去。可以预料，“再平衡”战略的继续实施对中美关系的负面影响还会持续显现出来。应当看到，中美两国既有共识，又有分歧，而且在美国推行“再平衡”战略的情况下，相互之间的战略猜疑加深了。虽然总的来说，中美之间的共识，尤其是在全球性问题上的共识大于分歧，但如果不能建设性地管控分歧和敏感问题，就不能排除中美关系走向严重滑坡的可能性。因此，中美之间需要共同努力增信释疑，有效管控分歧，继续推进合作，并不断探索合作的新领域。

（作者为清华大学国家战略研究院执行院长）