垃圾发电：“原罪”调查

闫笑炜

头顶“循环经济”、“可再生能源”两大绿色环保光环的垃圾发电，如今却成为被“妖魔化”的对象。其背后的利益纠葛、政治诉求已如乱麻一般交织，成为环保领域不可承受之痛。开启这个“潘多拉魔盒”的产业“原罪”，根源何在？

从去年下半年起，位于天津蓟县别山镇的绿色动力，日处理量700吨的BOT项目引发社会舆论的关注。该事件的起因源于垃圾发电厂在运营百日后，焚烧厂附近的别山镇居民不约而同的出现不良反应。当地居民纷纷将矛头对准垃圾焚烧厂排放的大量二恶英，由之引起公众与政府间持续数十天的抗争，甚至对簿公堂。

事实上，蓟县绿色动力垃圾发电项目只是近些年，各大垃圾发电厂备受争议的缩影之一。

争议从未远离过这个闭塞的产业，它一面是生活垃圾处理权宜之计，一面又屡次因环保问题引发的邻避效应被推向风口浪尖。

从深圳第一座日处理2000吨的垃圾发电厂算起，国内垃圾发电产业已然走过近30个年头，伴随着保有量大跃进式的发展，由之引发的社会、环保问题正逐渐发酵，甚至上升为恶性群体事件，也有些规划项目因此搁浅数年之久。

环保纠纷只是垃圾发电全行业困局的冰山一角。在国内，垃圾发电产业仍然处于计划管理到市场化竞争的过渡阶段。随着政府财政负担的加大、补贴杠杆失灵，垃圾发电产业正在经历半计划半市场经济带来的阵痛。埋藏的隐忧让垃圾发电从业者风声鹤唳，为求得生存空间又不得不如飞蛾扑火般跑马圈地，形成特有的产业现象。

持续不断的公众环保纠纷、企业跑马圈地带来的产业阴暗面、盈利能力的罗生门……这些都让垃圾发电产业陷入巨大的负面舆论压力之下。而造成这些问题的产业“原罪”，也引起了我们的关注。

垃圾发电是面对城市日益增长的生活垃圾的权宜之计，这背后蕴藏着数以万亿计的产业价值。而其带动的巨大产业利益和公众博弈，也是当下舆论众矢之的的核心。我们希望能从国内垃圾发电产业演变及各方利益纠葛中，梳理出垃圾发电问题背后的真实图谱，对比“十一五”最初构想，观察如今的垃圾发电产业需要怎样的改变。

万亿投资的落空

小武基位于北京东南郊工业园区，这里是北京环卫集团的垃圾分类站，也是北京生活垃圾管理教育基地。按照规划，在这片总投资1.7亿人民币的土地上，从垃圾转运站回收的有机塑料被回收资源化利用，其余有机物被用于鲁家山、门头沟等垃圾焚烧发电厂。

但即使这样的生活垃圾管理教育基地，其垃圾分类也难说天衣无缝。甚至在2014年有周边居民爆料，多数垃圾夜间被焚烧。

有环保从业者认为，机械分选几乎难以满足焚烧厂“无害化”的要求，国内垃圾发电原料基本还停留在初级的人工分选阶段，投入巨大。

为了降低分选成本，不少垃圾发电厂将塑料袋等有毒有机物直接予以焚烧。这么做的后果，就是二恶英的严重超标。7月7日，芜湖生态中心、自然之友联合发布了一份报告，这份报告公布了一个发人深省的数据——全国已运行的231座垃圾焚烧厂纳入国家重点监控企业不足总数的 40%，多数焚烧厂飞灰、二噁英严重超标。

这背后是国家近十年来巨大资金投入的严重浪费。

早在1997年，受亚洲金融危机的冲击和世界经济增长减速的影响，以及国内市场需求不足带来的挑战，我国政府决定实施积极财政政策，增发长期建设国债，随后5年间，这笔长期建设国债规模逐渐达到2200亿。据公开资料显示，这笔国债撬动了3.2万亿的投资规模，很大一部分用于公共设施建设，其中包含体量庞大的垃圾处理设施、分选、焚烧设备。

另一方面，垃圾发电项目能够享受亚洲开发银行（以下简称亚行）提供的巨额贷款。譬如，以中国光大国际有限公司（以下简称光大）济南、江阴二期及镇江垃圾焚烧发电项目为例。亚行给光大提供的A类贷款超过1亿美元。

巨额补贴带来了全国生活垃圾处理处置的大幅增加。根据《住建部城市统计年鉴》：“十一五”期间，垃圾处理，焚烧占比仅仅15%。“十二五”期间，这一数值跃升至40%。“十三五”期间，垃圾焚烧厂可能超过300座。

但除了带来垃圾焚烧发电厂保有量的巨幅增加外，生活垃圾处理现状并未没有因为数万亿的投资，而带来设想中的各种变化。甚至有人认为，巨额的投资仅仅倒逼了垃圾焚烧发电厂的增长，而相应的回收利用率却不断下跌，与当初循环经济的目标渐行渐远。

住房和城乡建设部（以下简称住建部）城市建设司市容环境处处长杨宏毅认为，从2000年原建设部选取8个试点城市开始，到2014年住建部等5部委选取26个城市和区作为生活垃圾分类示范。可以说，环卫部门一直在寻求分类收运和分类处理的路径。2014年清运量1.79亿吨，但来自生活源的废品回收量仅6000万吨，占比仅仅25%左右。但事实上，这一比重原本应达到50%。

磐石能源研究所副主任毛达博士告诉《能源》记者：“中国垃圾组份中有近60%的厨余垃圾。厨余垃圾本身热值不高，且含有60%的水分，这导致焚烧困难.只要把厨余垃圾分类做好，可以降低2/3的处理成本。这些成本完全可转化成环保和经济效益。”

现实却更为复杂，人民大学环境学院教授宋国君告诉《能源》记者：“国内的垃圾源头分类是一个庞大而复杂的工程，处理工序分为收集、转运、分类、处理处置四个阶段，在转运环节对可再生利用部分破坏巨大。单就转运环节而言，该过程造成了80%可利用资源的破坏，如果在收集环节不做好分类，再先进的分类技术也无能为力。”

从环卫部门本身来看，推进源头分类感到心有余而力不足，自然大学陈立雯曾经针对国贸三期某酒店的调研显示：“环卫集团每天上午回收的垃圾的大多数是热值最低或者难以焚烧的部分，因为最有价值的部分在凌晨会被人运走，此外，大宗商品的降价，使原本可回收资源失去了吸引力，大约200万人将离开废品回收岗位。”

但经过多方采访，一个观点渐渐被统一——多年源头分类的政策导向催生了盘根错节的利益纠葛已然根深蒂固。“这是一个可怕的利益链条，源头分类将大量挤占垃圾发电原料。这必将威胁垃圾发电企业的生存。企业一旦经营不善，其产业链条相捆绑的地方政府税收、利益输送也将有所影响。尤其是一些二线、三线城市。你多分类一吨，我就少烧一吨，少获得一吨补贴。这导致中央倡导源头分类的精神与地方政府、主管部门相互僵持，人为为垃圾源头分类设置了一道障碍。”一位不愿具名的业内人士表示。

摇晃的权力杠杆

全国政协委员、中国作家协会副主席张抗抗在2016年两会期间递交的提案中指出，垃圾焚烧成为当今城市生活垃圾处理的主流，但焚烧容易产生二次污染，特别是产生的剧毒物质对环境造成很大的危害。目前在技术上，垃圾焚烧产生二恶英等污染物的排放完全可控，生活垃圾焚烧污染控制也有了新标准，但是，不少垃圾焚烧厂并未执行，新标准形同虚设。

这背后是激烈的思路博弈和看不见的利益纠葛。十余年围绕垃圾发电行业的一系列争论，使垃圾发电形成了利益集团“挺烧”、社会公众“反烧”的长期博弈。而主管部门中，也分为“源头分类”和“末端治理”两种思路。特别是在一个针对垃圾发电的项目论证会上，往往出现几种声音交织在一起形成激烈的碰撞，成为独特的产业特色。

遗憾的是，据业内人士披露：“一个项目论证会中，邀请的专家都是指定的，一些‘反烧的专家我们不会再邀请。”在政府企业利益绑定之下，末端治理思路的强势可见一斑，致使多方博弈之下，现行政策远未实现循环经济的初衷，相反在末端治理的道路上渐行渐远。

目前，国内垃圾发电的主管部门主要有两部门主管：住建部城建司、环保部环评司。前者负责垃圾发电基础设施的规划、建设、技术攻关，后者负责环评的审批、运营中的监管，一般来说，两部委会同时派遣专家进行论证。

从欧美与日本的经验来看，固废处理处置的主管部门均为环保部门，只有中国是两大部委共同管理。有业内人士认为，一方面，两部委共同管理会加剧部委职权重叠，另一方面，形成住建部建厂、环保部挨棒子的尴尬局面。

在“十一五”规划制定时期，住建部作为垃圾发电规划部门，垃圾发电被纳入《可再生能源十一五规划》。规划将“生活垃圾”归属于“生物质”能源。尽管当时计划的装机容量只规定在50万千瓦，但垃圾发电却在“十一五”时期得以享受可再生能源补贴。

从此，垃圾发电走上了大跃进时代，不少焚烧厂潜藏的环保问题开始逐步显露，社会舆论给环保部造成了一定舆论压力。2014年，环保部曾尝试源头分类工作，启动了对《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485—2014）更新工作，这是自2001年首次来对于沿用了十余年的垃圾发电厂排放标准实施修订，也是相关部委首次对垃圾原料在控制指标、监控要求等领域进行了细化。然而，有接近环保部门的消息人士称：“新的标准中，污泥、煤矸石成为可以掺烧的原料，这项变动至今仍然引发学界的争执，甚至有业内人士认为污泥掺烧是一种标准的倒退。

“两部委是平级单位，在实行垂直监管前，环保部和地方环保局基本呈脱节的状况，地方环保局服从地方政府利益，环评、环境监管在焚烧厂领域长期失灵。”一位不愿具名的业内人士表示。

也有业内人士分析，诸多政策难以落实的根本，是国内垃圾发电产业仍然处于计划经济向市场经济的过度阶段，利益与政府绑定的结果。只要规划一座厂，都是许多的隐性收益。由于各大部委之下均有数量众多的营利机构，譬如环保部旗下众多的环评机构（环评中介已完成脱钩），住建部旗下有众多规划院。谁能主导垃圾发电的管辖权，谁将主导一个千亿规模的市场。因此，根本还需政策制定者与从业者利益脱钩，否则再多的政策都是在强化“末端治理”，很难达到源头分类的目的。

产业危机前夜

作为计划经济转向市场经济的过渡产业，政府意志成为了产业调控的杠杆。对于垃圾发电来说，被纳入“可再生能源”，享受相应补贴，成为了推动整个产业的动力。

国内垃圾发电厂盈利模式始终没有大的变化，一般来说，只要能保障1000吨/天的日处理量，靠发电上网就可实现盈亏平衡。而地方补贴依照“垃圾处理成本”的原则由地方政府部门行政审批决定，这成为决定盈利的关键因素。剩下的效益，包含2%财政贴息、增值税即征即退、以及亚行的资金等。

失调发展从2006年初露端倪。毛达告诉《能源》记者：“2006年前后，当时由于《可再生能源法》对发电企业采取按量补贴的措施，由之催生了一批违建项目，一些企业选择掺烧煤炭，最严重的甚至煤炭掺烧70%多。”于是，《可再生能源法》于2012年再次被修订，2006年及以后获得批准或者核准建设的垃圾焚烧发电项目，且发电消耗热量中常规能源不超过20%。

“到了2012年，政府的调控手段彻底失效，原本能够通过掺烧煤炭的发电厂由于原料不足，难以为继，走向内地的企业难以盈利，由于大部分企业都是上市公司，或者有意IPO，不少上市公司开始跑马圈地。从2012年开始，新增垃圾发电厂几乎每年以20%的增速在增长，甚至一个5万人的小县城都要建厂。”一位垃圾发电企业从业者告诉记者。

到了2014年，有项目还能拿到70元的垃圾处理费，2015年就的成20多元了。游戏规则也发生了变化，由原本的政府行政审批，变成企业中标后，再通过邻避效应倒逼地方政府政府涨价。从而使得垃圾处理补贴从“事前价格机制”又退化为“事后定价机制”，事实上失去了其作为投资决策价格信号的作用。

那么真正的合理运行究竟需要多少补贴？现实情况可能更为复杂。宋国君在其课题《城市生活垃圾社会成本分析》中描述，由于邻避效应因居民健康隐患而起，所以并不能简单的以排放标准为基准测算一个垃圾焚烧厂的经济效益。参照美国算法（计量反应关系），以1000吨/日的垃圾焚烧厂为标杆，将二噁英健康风险降至百万分之一，每吨垃圾的补贴应当为700元。在日本，垃圾焚烧发电完全是政府行为，大多建于居民区，政府每吨补贴在3500日元上下。即使如此，日本垃圾焚烧厂周围的居民血液中二恶英含量依然是全球平均值的十倍。但目前国内享受补贴水平最高的上海环境集团补贴不足300元/吨。

更让垃圾发电者无所适从的是市场环境的变化，根据《点绿科技》的一份调查显示：2015年，地方财政收入压力较往年仍在增加。环保企业应收账款已达351亿，应收账款占总资产的13%，相当于部分收入仅是纸上富贵，真正贡献业绩的收入较为有限。由于市场经济的不确定性，企业的应收账款很可能因最终不能够全部收回而成为坏账，逐渐成为上市公司财务隐患。

几年前堪称印钞机的垃圾发电厂如今已成少数项目的绝唱，而整个产业现状犹如悬在上市公司头顶上的达摩克利斯之剑。一方面为上市公司创造了响亮的财务报表，然而一旦停止跑马圈地，这把剑就会落下。曾有一名业内人士悲观的预计，“垃圾焚烧厂会在2018年左右饱和，产业的危机会在2018年左右爆发。”

“企业能不知道嘛，分析这些上市公司的财报可发现。垃圾发电企业龙头光大集团，其2012年财报中还有单个垃圾发电的营收状况，但到了2013年以后，该部分就成为了整体板块盈利。”一位不愿具名的产业研究者表示。也有不少企业不得不寻找新的“增长点”。桑德提出的“互联网+环卫”本质还是希望在源头分类上形成破局，但大多数企业在寻找到新的增长极之前，跑马圈地依然是他们无奈而现实的选择，形成一个死循环。

中央导向之变？

早在3年前，锦江集团副总经理任光惠曾表示，旗下山东菏泽锦江垃圾电厂，由于政府许诺垃圾燃焚的补贴迟迟不能到位（每燃烧1吨垃圾，索取10元补助），导致电厂其临时亏损。

数十年的补贴，一方面造成了产业的畸形发展，另一方面，加剧了财政负担。据公开资料显示，2015年，可再生能源补贴欠账补贴已近300亿元，这还不包含地方政府拖欠的垃圾处理补贴。

为了扭转这种局面，中央直属部门从2015年开始频频发声，在多数业内人士看来，数十年的末端治理思路，伴随着直属部门的频频发声，管理思路变革已迫在眉睫。

2015年9月10日，分析机构“国务院发展研究中心环境资源研究所”（以下简称国发中心）等机构，颁布《环境保护与绿色城镇化》等报告中，提出十二五期间垃圾分类面临的难题是邻避效应的根本。这份报告同时阐述了“十三五，以再生利用为前提的方案。”据相关人士分析，国发中心选择在十二五末期发文，主要是从中央导向，为了即将发布的两网融合进行铺垫，也是呼应刚刚颁布的我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该规划中明确提出，健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接。

到了2016年6月，国家发改委、住建部联合出台的“《垃圾强制分类制度》征求意见稿”。该意见稿要求，到2020 年底，重点城市生活垃圾得到有效分类，垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立，生活垃圾回收利用率达到 35%以上。

尽管这次政策带来的乐观的情绪很快消失的无影无踪。“本身是个强制分类制度，但指导思想偏偏写个‘鼓励为主、强制为辅。”多位业内人士表示。但由于政策本身由央财经领导工作小组（以下简称中财办）主导，这被认为是中央再一次垃圾管理由末端治理向源头分类管理思路上的转变，也是对末端治理思路的弱化。

“事实上，中央精神落实仍然需要时间，毕竟已经多年形成的体系，并不容易打破”。相关人士表示。

新的希望被寄托在刚刚提出的“两网融合”上，即“再生资源回收与互联网的融合”。在中央政府的主导下，一个出乎意料的结果是商务部流通业发展司与住建部城市建设司成为“两网融合”的主要推进部门。也就是说，在垃圾发电规划部门仍然是住建部，环境监管部门仍然是环保部。但商务部的突然切入，是不同思路的管理部门之间的首次合作，本身微妙的部委关系，变得更加微妙起来。

有业内人士认为：“垃圾发电焚烧环节相对垄断，但源头分类还是有很大的市场空间。商务部主导根本还是希望通过市场导向。调整延续近30年半计划经济的管理思路，但这必将稀释十余年盘根错节的利益纠葛与形成惯性的管理思路，这恐怕还有很长的路要走。”

市场经济VS制度缺失

如今，源头分类已成当业界的普遍呼声。然而，规划、财政甚至监管部门已经把“可再生能源补贴”的定价方式变成了宏观调控手段，需要哪个产业发展，就不惜以万亿补贴推动，一方面形成了巨大的财政负担，另一方面，阻碍了垃圾发电市场化产业相对扭曲。

多位业内人士表示，一座垃圾厂背后，有诸多看不见的隐形补贴。目前，显性补贴包含电价、垃圾处理费，隐形补贴包含土地免税、对海外设备进口享受的税费减免、发改委专项资金以及亚行的贷款，事实上，无论是光伏、风电还是电动汽车，补贴本身是一种行政手段，也是计划经济的特定产物，阻碍市场经济的掣肘。

实际上，任何一个国家都在经历着行政手段向市场手段转向的过程。不久前，2014年，德国修改了《可再生能源法》，取消了本国生物质的建设补贴。中国国内也频繁出现在不久之后取消可再生能源补贴的消息。任何一个产业，不仅仅是垃圾发电、包括其它可再生能源也是要走向市场化运作。这才是良性、健康的产业环境。”

但在市场化运作之前，我们不可否认当下法律制度的缺失成为源头分类的掣肘。作为环境监管的主导部门，环保部华北督察中心曾经撰文称：作为固体废物管理，特别是造成较大社会、环境影响的的危险废物监测的规定，当下仍然十分初级。其一，按照《固废法》规定，废物贮存、利用、处置等防治设施必须与主体工程同时通过“三同时”验收。然而，在项目事前、事中监管中，均没有明确提出将危险废物贮存场所作为一个排放源开展环境监测的要求。其二，对于固体废物管理规范化的判断，主要是信息统计、贮存、申报、运输等是否达到相关法律法规或政策要求，基本上靠主观判断，发挥自由裁量，监测指标所占比重很少，缺少类似于水、气、声排放标准的客观评价依据。其三，固体废物并非达标排放管理，而是以风险管控为主，对于现场管理人员的素质和能力要求较高，容易出现法律的严肃性与实际监管的粗放性不相吻合的情况。

目前，环保部门对垃圾发电的监管，主要以环境影响评价来体现。“但环评是个事前预测的机制，它适合比较稳定的污染排放源，对于垃圾发电厂，不妨试点排污许可证取代环评。因为排污许可证能根据不同工况，实时反映垃圾焚烧厂的排放数据。”宋国君表示。

毛达认为：“推行源头分类，仍然需要法律强制推动，很多国家都实行、不分类不收、不分类承担法律的做法，所谓的‘强制分类应该体现到这方面。”

备受期待的两网融合尚处于概念阶段，如何将两网融合落地，关键是以市场化为导向捋顺当前的产业，改革的关键改变就是要在可竞争的固废资源化利用和可再生资源回收领域引入竞争，在自然垄断的焚烧与发电上网环节加强政府监管，构建“市场化源头分类、末端处理行政化”的行业结构，这不仅是大部分国家的做法，也是体制改革时所设定的目标。

商务部流通业发展司处长李嘉健提建议：“在收集环节。设置生活垃圾收集容器时要考虑到回收的便利，尽量避免进入垃圾清运体系，提高资源回收利用率。在运转和分拣环节。探索利用废旧商品回收车，实现可回收物的收集。在处理环节。将废旧商品分拣中心和加工处理基地与垃圾末端处理设施联合建设，提高资源回收率。”

在源头分类完全实行市场化之前，以补贴撬动未尝不是一种有效的促进途径。譬如广东省在试点对于造成污染的垃圾焚烧发电厂将取消其享受的补贴政策，并将垃圾焚烧补贴逐步转向垃圾分类补贴。台北设立了分类回收基金鼓励源头分类。

总体而言，业界普遍认为垃圾发电市场体制经过10多年的发展，所存在的问题已经严重制约了市场的健康发展。但实际上，把成本控制到最优状态，实现利益最大化是任何一个从业者都追求的目标。而实现这个目标的关键离不开政策的推动和环境监管，如何打破现有体制实行市场化的源头分类无疑将是实现循环经济重点所在。