土地收储融资现状分析与对策

罗命清

摘要：我国土地收储融资是在土地储备制度建立的基础上而产生的，土地收储融资是指土地储备机构根据未来土地收购储备的需要，结合自身的经营发展状况和资金持有状况，通过进行科学合理的分析、预测与决策，采取适当的方式来筹措资金，保障资金的供应，以确保其经营管理活动能够正常进行的一种行为。文章就土地收储融资发展历程和三种模式，分析了在土地收储融资发展过程中存在的问题，并提出了解决相关土地收储融资问题的对策。

关键词：土地收储；收储融资；现状；对策

日益凸显的土地收储融资制度问题，让土地储备机构在管理土地流通时遇到瓶颈，如何提升土地管理的有效性，树立政府形象，提升国家威信力，是有关部门必须思考的问题，国家只有通过改善土地收储融资现状，完善相关法律法规，发挥宏观调控的功能，才能促进经济健康持续发展。

一、土地收储融资的发展历程及三种模式

我国的土地收储融资制度发展比较晚，主要分为以下三个阶段，如表1所示。

从上表中我们可以得知，相较于国外的土地收储融资制度，我国起步比较晚，首先建立起土地收储融资制度的也是经济较发达的上海地区，上海地区靠近海岸，土地资源稀缺，成立上海土地发展中心后解决了很多的土地问题，如城区改造；在推广阶段采用试点的方法，在二线城市杭州、武汉建立起土地储备机构，取得一定成绩以后，才在全国范围内推广，因为每个区域的经济发展状况、土地储备方式都不同，所以在融资过程中，需要“量体裁衣”，从当地实际出发制定合适的土地收储融资制度。

土地收储融资有三种不同模式，第一种是“土地财政”，就是我们常说的政府垄断土地，土地买卖利润收归财政，它通常借助土地储备机构完成相关拍卖、融资活动；第二种是“经营城市”，主要针对城市土地资产，政府利用行政手段对土地资源通过资产经营的方式，实现城市土地资产的保值增值；第三种是比较少用到的收储融资手段，即“储水池、中转站”，政府把城市发展需要的土地提前征回来，保证建设时能及时使用。这三种模式各有优劣，在土地收储融资过程中，要根据地区经济发展现状、人民切身利益结合使用。

二、我国土地收储融资现状

土地收储是资金循环利用和土地流通的结合，要想促进土地收储融资的发展，就需要大量资金作为担保，如果资金链缺乏，收储工作也很难进行。

（一）土地融资渠道单一，资金缺乏

我国土地储备资金的来源比较单一，主要依靠政府支出，具体包括银行贷款、财政拨款、土地出让收益。

从以上三种资金来源可以看出我国土地收储融资的一些问题，从银行贷款来看，银行受经济发展情况和国家金融政策影响，贷款利率不稳定，而且贷款人必须具备相关条件（如固定资产）才能申请，导致银行贷款的难度变大，很大一部分土地融资工作无法进行；从财政拨款来看，根据某省财政部数据，2013年土地储备机构共融资1288.1亿元，而财政拨款仅为240.6亿元，仅占融资总额的1.86%，所以，根据数据我们可以得知，财政拨款的力度很小，与土地收储融资所需资金相差很大；土地出让收益主要是通过土地流通、买卖获得的收益，但是这个资金回笼的时间比较长，并不能算真正的资金来源。

结合三种资金来源的分析可知，我国土地收储融资的资金缺乏、来源单一，这对土地收储融资制度的发展不利，如在修建高速公路的时候，国家对人们的土地进行了征收，但是由于资金不足，无法将赔偿金额迅速拨到人民手中，不利于我国和谐发展。

（二）缺乏完整的土地收储法律法规

从国家立法的角度来说，现推行的土地收储法律法规缺乏宪法的支持，在基本的《土地管理法》中几乎搜索不到有关土地收储的条例，这是土地收储法律法规不完整的主要表现；从规范体系的角度来说，土地收储融资缺乏相关法律规定的有效衔接，在实践过程中，很多程序因为找不到相应的法律渠道而直接取消，这种不严谨的工作态度，给土地收储融资的工作带来了很多麻烦；从地方法律法规使用角度来说，各规章制度、政策缺乏统一性，由于各地具体情况和土地规划不一样，所以土地收储融资法律法规主要由地方政府颁布实施，在这个过程中，就出现了一系列矛盾，如地方与地方的矛盾：主要表现在地方政策相冲突，不能协调区域内和谐发展；地方与政府的矛盾：政府坚持的主要土地收储融资方式与地方相冲突，很多地方的土地收储依靠财政支出，但是政府则希望地方能够自己拓宽融资渠道，减少财政支出。

所以，我国目前缺乏统一的土地收储法律法规体系，这使得土地在买卖、转让的过程中缺乏基本的保障，在土地交易过程中，很容易出现矛盾，阻碍经济发展。

（三）经济发展不稳定，贷款有压力

首先，受到经济发展不稳定的影响，银行资金的回笼周期比较长，使得银行在一定程度上会提高贷款利率，利率高，人们还款压力大，使得贷款数额下降；从现在贷款的途径来看，个人贷难度比较大，银行对个人的信誉度要求高，必须是在银行的“白名单”内，没有不良记录，才具备申请资格，还需要相关的资产证明（房产证等）这也增加了贷款的压力。

根据我国有关法律规定“地方政府不可以用本单位或相关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押”，这个规定制约了政府担保的行为，没有相关的担保人、担保物资，贷款的压力也相应上升。

三、改善土地收储融资现状的对策

完善与拓宽土地收储融资途径，丰富土地储备制度的融资机制，能为我国土地拆迁、租让提供一个合法、高效的平台，建立适合我国发展的社会主义土地收储融资体系。

（一）拓宽资金来源，发挥政府宏观调控的功能

大力发展地区经济，提升地区生产效率，为土地收储融资提供最基础的途径，只有以发达的经济作为基础，才能保障土地流转过程的顺畅。在土地收储融资过程中，政府要扮演好宏观调控的角色，把握每个地区土地储备情况，及时通过财政拨款，帮助贫困地区增加土地储备。

同时，政府要解放思想，不能一直将土地掌控在自己手中，垄断土地收储途径，将土地利润全都上交财政，要积极探索新的融资方式，如土地证券化和土地置换，近几年发展起来的土地证券化是指以土地收益作为担保发行证券，是通过土地进行融资的一种方式，有利于满足城市土地储备融资的巨额资金需求，分散了城市土地收储融资的投资风险，解决了商业银行“短存长贷”的结构性矛盾，促进了城市土地经营专业化，提高了土地资源利用效益；而土地置换是指在城市发展中，利用级差地价置换土地改造老城区，以节约土地收购资金，加快城市发展的方法，但是必须得符合置换条件才能做相应的调整，在土地置换的过程中须遵循不占用基本农田、建设用地总量不增加、农用地和耕地不减少的原则。

（二）建立完整的土地收储法律法规，增强土地收储的严谨性

土地收储融资工作在某种意义上来说，属于一种经营活动，它要求按照价值规律和市场竞争模式发展，也要求国家建立完整的土地收储融资法律法规，对土地储备过程中的不法行为进行严厉打击，保证土地收储的顺利进行。

我国可以出台一部关于土地储备的法律法规，将现行的土地储备规定内容整合梳理，规定土地收储融资的目的、范围等，将土地流转中的程序作相应规定，严格督查各地政府的具体实施情况，打击土地收储中贪污腐败的现象。如在修建铁路的过程中需要征收农田，政府就要出台各项赔款政策保障人民利益。

（三）培养高素质的土地收储人才，应对市场风险

让土地收储融资在政府的主导下，开创新型发展模式、顺应市场变化，需要一支高素质的土地收储融资人才队伍支持。这支人才队伍必须具备相应的专业知识，有过硬的心理素质，能研发土地收储融资的方式，发现土地流转中的薄弱之处，解决各类可能发生的土地问题。

加强对土地收储人才的培养，提高人员土地储备意识，如在我国城市化进程中，很多城市进入高速发展阶段，如何合理利用城市“寸土寸金”的土地，是储备人才需要解决的问题，他们要根据城市的需求合理安排供地计划，通过安排储备土地招标等活动促进城市土地的合理利用，提升城市发展水平。

加大对土地融资人才的培养，支持高校开设土地融资和投资的相关课程，提供土地收储融资的实习岗位，依靠先进科学技术，研发更多的融资储备途径，扩大土地收储应对市场风险的能力。

四、结语

我国的土地储备制度很多方面尚不完备，无论在理论还是实践方面都缺乏深入系统的研究，随着土地储备工作的进一步开展，资金短缺问题日益严重，逐渐成为制约土地储备制度开展的问题。拓宽融资渠道，实现融资方式多样化是未来的发展趋势。在我国各个城市的实际运作中，应“因地制宜”，根据各自的城市规模、土地储备经营机构的性质、资金的需求数量等等，制定行之有效的融资方案。实现融资方式多样化、顺畅企业融资渠道、促进土地储备融资健康发展。

（作者单位：厦门翔安建设发展有限公司）