移动转售商用户权益保护体系研究

杨德琛

【摘 要】自2013年12月底国内第1批共计11家移动转售牌照发放以来，我国移动转售市场规模呈现加速增长趋势，截至2016年初移动转售业务用户规模已达到约2000万，未来用户权益保护势必引起关注。首先总结国际移动转售商监管机构用户权益保护经验，其次分析《移动通信转售业务试点方案》对用户权益保护的要求和当前电信服务监管组织体系，最后从行业管理部门、移动转售商、基础运营商及用户四个角度，提出移动转售用户权益保护策略建议。

【关键词】移动转售 虚拟运营 用户权益 电信

中图分类号：F626.5 文献标志码：A 文章编号：1006-1010（2016）09-0018-06

1 引言

从工信部公开数据看，截至2016年初，国内移动转售商共有约40家正式放号，移动通信转售用户总数约2000万户，占全国移动用户数约1.5%，净增用户份额约50%。回顾移动转售业务发展历程，6个月时间，移动转售用户规模突破100万；9个月时间，从100万跨越至1000万；而从1000万到2000万仅用了4个月，可以预见未来几年，移动转售业务仍将呈现加速发展趋势，随着网上曝光的各类个人信息泄露事件增多，势必引起移动转售商用户对自身隐私权、知情权等权利的关注，未来移动转售商用户权益保护的重要性将逐渐凸显。

2 关于移动转售的研究评述

从2015年来关于移动转售的研究情况看，在发展模式、业务运营、博弈模型等领域有部分代表性成果，具体来看：

一是发展模式方面。张天骁、董昭[1]针对电信运营商与移动转售商的合作模式、业务发展模式进行比较，提出优化合作建议，并给出可行的组网方案。肖清华[2]剖析移动转售商与基础运营商差异，找出国内移动转售商身处困境的原因，并给出建议和意见。周代卫等[3]认为移动转售商在人才、资金和业务模式等方面存在困境，总结其在物联网业务上的有利条件，并给出了移动转售商开展物联网业务模式的建议。石靖宁[4]从海外发展实践出发，阐述移动转售商的生存环境，再从市场格局、微观市场份额、ARPU、渠道体系和政府管制等角度分析移动转售商对国内移动通信市场带来的影响。孙烨然[5]认为对移动转售商产生的积极影响包括培养用户市场、深化发展进程和满足多样化需求；消极影响包括监管难度增大、消费者信用风险更大和增加了基础运营商压力，最后提出对移动转售商的发展建议。许立东[6]认为国内移动通信转售业务顺利起步，转售商作为新兴力量，当前的积极创新主要在资费计划、流量服务、业务捆绑、跨界融合等方面，并提出四个方面建议：一是坚定不移走商业模式创新和差异化模式；二是建立批发结算价格动态调整机制；三是建立码号资源提前规划、动态分配模式；四是加强移动通信转售市场监管。

二是业务运营方面。彭荣林[7]提出国内移动转售产品受限于转售批发价限制导致移动转售商在目标定位、自有业务及成本价格方面受到负向影响，并给出相关建议。一是批零倒挂问题需要有标准；二是运营商不能按自身价格体系来制订转售结算价格；三是移动转售商在商业模式不清晰情况下可以和有通信提供能力企业先合作试点。白玥[8]利用SWOT方法分析了移动转售商校园营销的内外部环境以及优劣势，初步设计了170号段的校园营销策略。四是沈彬[9]提出了针对在不同场景如开机界面、开机问候语、终端状态栏、终端软件等，在移动终端上准（实时）显示移动转售企业标识的解决方案。

三是博弈模型方面。刘相龙、林孔团[10]认为国内移动转售商陷入发展困境的主要原因是未理清与基础运营商的竞合关系，建议移动转售商和基础运营商的最优策略是双方合作，最后给出双方合作的路径建议，如在品牌推广与营销渠道方面进行合作；商在产品与服务方面进行合作；在价格上进一步协商；共同确定行业标准。

综上来看，关于移动转售商用户权益保护体系方面的研究成果较少，本文考虑以此为切入点进行展开分析。

3 国际移动转售商监管机构用户权益保护经验

1999年，国际移动转售商在欧洲开始兴起，随后中国香港、美国、日本和韩国等市场相继开放，截至目前已发展15年以上，从国际移动转售商监管机构用户权益保护经验看，主要包括以下6个方面：

（1）服务标准方面：一般要求移动转售商应提供至少与基础运营商同等级的服务质量或合乎法律规定标准的服务质量。

（2）服务责任方面：明确“谁经营谁负责，谁收费谁负责”的原则，服务质量责任方为移动转售商，因为移动转售商使用自身品牌提供服务，如出现网络质量问题，由基础运营商协助解决。

（3）特殊服务方面：移动转售商通常被要求免费提供110、120等急救电话（如中国台湾、新加坡等），在号码可携带服务地区，移动转售商还被要求提供号码可携带服务。

（4）处理用户申诉方面：个别国家要求移动转售商必须在每个城市设立一个客户中心来处理用户申诉事宜。

（5）提前通知用户方面：印度监管机构TRAI规定移动转售商退出市场前，必须提早6个月告知用户、基础运营商和监管机构。

（6）用户接收方面：要求与移动转售商签约的基础运营商负责接收移动转售商的用户，且不收入门费等额外费用，允许用户使用原号码。

4 《移动通信转售业务试点方案》对用户权益保护的要求

如表1所示，为了保护用户合法权益，维持公平的市场竞争秩序，保障试点顺利进行，《移动通信转售业务试点方案》对移动转售商用户权益保护的相关规定基本延续了对基础运营商的监管模式，涉及事前、事中及事后三个阶段。

5 电信服务监管组织体系

如图1所示，电信服务质量监管工作体系目前主要涵盖行业管理部门、基础运营商、有代收费合作的增值企业和用户四个方面的权力义务和监管范围，移动转售商被纳入监管体系，具体监管方式尚在探索中，原有的监管工作体系主要包括季度四项工作（季度检查、分析例会、问责督办、社会通告等）、申诉与信访、季度/年度服务测评、季度拨测检查、服务舆情监测。

具体来看，目前部省两级监管机构均设统一的12300用户申诉处理机构和用户委员会，同时，支撑机构和测试机构协助监管部门完成日常服务质量监管。基础运营商也建立客服电话等各类投诉渠道，实现了部省联通、政企互动的电信服务监督组织体系。根据《移动通信转售业务试点方案》（工信部通[2013]191号）第（十）条，移动转售商与用户之间发生的服务质量问题，由试点地区电信管理机构所属申诉受理中心处理。

6 移动转售用户权益保护策略建议

从主体角度看，移动转售范畴的用户权益保护涉及四个方面，分别是行业管理部门、移动转售商、基础运营商及用户。

（1）行业管理部门：重点把握监管方向，完善法规并细化相关细则，全方位借助市场调节功能，引入第三方平台或机构，围绕用户评价及投诉切实保障用户权益。

（2）移动转售商：以用户满意为导向，完善内部管理及服务机制，逐步提升产品及服务能力，确保业务发展与用户满意同提升。

（3）基础运营商：以保通信网络质量为基础，积极做好移动转售商退市、退服的准备，提前制定移动转售商用户接收事宜。

（4）用户：充分了解自身具备的权利，知悉维权途径及方式。

如图2所示，以移动转售用户权益保护为核心目标，以法律法规为依据，根据移动转售服务特点，按照四个主体在用户权益保护汇总的角色、职责，制定具体办法，构建“政府监管、行业自律、用户监督”的移动转售用户权益保护体系架构。

6.1 对行业管理部门的建议

（1）完善法律法规，细化管理办法及方案

针对移动转售业务的相关管理办法，如《移动通信转售业务试点方案》（工信部通[2013]191号）、《关于加强移动通信转售企业电信资费网上公示管理工作的通知》（工信部2014年05月26日发布）、《工业和信息化部办公厅关于移动通信转售业务用户使用互联网服务有关问题的通知》（工信厅通函〔2014〕559号）、《工业和信息化部关于移动通信转售业务批发价格调整的指导意见》（工信部通信〔2015〕479号）、《关于加强规范管理促进移动通信转售业务健康发展的通知》（工信部通信〔2016〕160号）等。以上行业管理办法，绝大部分停留在“概念”层面，落地实施时无法定量衡量，笔者认为需要在以下两个方面加强：

一是处罚需要法规条文依据：制定虚假宣传、产品服务不到位、投诉处理不给力、网络质量无保障等涉嫌侵犯用户权益的问题等均需要引起移动转售商的高度重视。

二是退市、退服机制需要细化：移动转售商不可擅自暂停或停止服务，需提前向行业管理部门申请，待批准后，对涉及到的用户善后工作妥当后，才可退服退市。其中，善后工作包括与基础运营商进行业务与用户交接；向用户提供转网服务；并尽量做到号码、业务、资费、服务等不变的原则，或按事先商定协议给予用户补偿。

（2）完善投诉处理机制，协同多部门联动监管

目前大部分移动转售商通过网络提供产品及服务，投诉处理机制方面需要加强，一是部级和省级行业管理部门针对移动转售商的监管职责需重新理清。如建立投诉闭环机制，部级行业管理部门需要花大力气解决省级行业管理部门面临投诉的共性且跨省类问题。二是随着转售业务范围扩大和服务环节增加，仅依靠行业主管部门专业司局难以处理较复杂的服务问题，需要将工商、公安、文化、央行等部门纳入移动转售用户权益保护监管体制中，搭建多方共治平台。如流量银行、在线支付等业务发展，势必引发金融类问题，需要联合金融监管等部门共同应对。

移动转售多部门联动监管体系如图3所示：

（3）结合国内移动转售发展阶段，实行阶段式监管服务

移动转售业务发展时间远远不如基础运营商，因此监管标准应与基础运营商有所区别，建议行业管理部门结合移动转售发展阶段，进行分阶段式管理。

1）起步阶段，鼓励为主：进一步完善移动转售业务管理办法，细化各类违规行为处罚规则，鉴于刚起步，可以采取“民不举官不究”的宽松管理政策。

2）发展阶段，赏罚分明：建立转售曝光平台，表扬与惩罚同行，以用户评价和政府管理相结合的方式建立转售商督查机制，对于问题企业，做到严查必究。

3）退出阶段，严格履约：行业主管部门需要提前考虑转售商退市、退服后用户安置事宜，细化转售商善后细节，明确转售商和基础运营商各自职责，同时在转售商用户服务协议中明确规定终止类相关条款，避免未来出现群体性不和谐事件。

（4）健全闭环管理机制，完善事前、事中、事后监管服务

通信行业及服务快速发展，转售业务及服务监管需求对通信业现行管理提出新要求，管理模式及办法亟待优化调整。

1）简化转售服务事前准入：对转售服务设计的新业务、产品及服务不再逐个环节审查后批准入市，把控与用户权益紧密相关的关键环节即可，入市后市场会自行调节。

2）优化转售服务事中管理：将转售商服务质量纳入用户满意度评测机制中，业务及产品的优劣由用户评价，结合客户投诉，将市场及用户不认可的业务及产品随时叫停。

3）深化转售服务事后处理：一是健全事后退出制度，设定吊销违法违规转售商的经营许可资质的场景和条件，提高违法违规成本；二是完善部省、部委联动处理机制，实现跨省、跨领域联动快速响应。

（5）狠抓重点环节管理措施改进

结合基础运营商监管服务经验，在营销宣传、新业务服务、投诉处理、网络质量等重点环节，针对移动转售商制定管理办法，明确管理与处罚细则，充分利用第三方平台或机构、社会及用户力量，对移动转售商进行全方位监管。具体措施建议如下：

1）拨测考核：参照基础运营商监管经验，将重点环节纳入常态化拨测范围，按月或季随机抽取一定比例的移动转售商进行拨测；同时，可委托第三方有丰富经验的机构对移动转售商进行检查（如电话调查、现场暗访等），定期向行业主管部门汇报。

2）申诉通道：行业主管部门建立常态化申诉机制，定期统计移动转售商重点环节用户投诉情况，做到“有诉必回”，针对重点反映的问题进行查证并形成经验，定期整理并在省、部级之间共享。

3）社会监督：充分调动社会力量参与监督，如在部及各地管局官方网站开通社会监督版面，面向社会广泛召集监督志愿者，各地管局召集报名的志愿者考核合格后，即可建议志愿者随时将发现的问题通过网站版面进行反馈，同时，如条件成熟，行业管理部门可以酌情成立支持基金。

6.2 对基础运营商的建议

（1）强化与移动转售商的常态化沟通

一是“商业合同”中涉及基础运营商、移动转售商等双方权责之处，应以保障用户权益为中心，需建立在双方友好沟通的基础上进行细化，否则细则容易超出对方承受或无法达到预期目标，而使双方处于对立面，不利于工作顺利开展，亦不利于企业发展。

二是基础运营商应加强对移动转售商的必要辅导。因为移动转售商入行时间较短，在构建客服和计费系统、快捷高效用户投诉等方面经验不足，为了帮助移动转售商少走“弯路”，提高系统建设质量，提升资金利用效益，基础运营商可考虑定期开展培训或经验交流。

三是基础运营商应尽早告知与移动转售商相关的规划内容及流程。如对接系统升级改造、网络资源割接等，让移动转售商留有充裕的时间进行支撑配合。

（2）应提前做好个别签约移动转售商退市、退服准备

市场发展环境日益激烈，个别转售商因自身发展或战略考虑可能会随时提出退出移动转售市场，为了尽快保障用户权益，让用户无感知“服务交接”，届时用户安置与交接将成为讨论热点，为了不形成负面的群体性事件，基础运营商需提前做好准备。

（3）建立与移动转售商协同工作机制

与基础运营商“打交道”过程中，签约的移动转售商的员工将涉及各类部门，如果与基础运营商多个对应部门对接，沟通效率及效果均无法保障，因此建议基础运营商成立专门的转售服务合作部，设定专人转岗，建立定期沟通、应急响应、投诉处理等机制。

6.3 对移动转售商的建议

进入移动转售市场，业务创新固然重要，但应重视创新过程中容易产生的问题，具体建议如下：

（1）建立基于用户满意度的业务质量测评机制

以用户满意度作为衡量业务或产品的标准，进一步评判业务或产品是否应该改造或淘汰，下线用户不满意的业务或产品，依靠业务质量测评机制保障用户满意度是企业持续健康发展的重要手段之一。

（2）建立基于用户感知的营销推广机制

移动转售商在营销宣传过程中，要时刻关注用户感知，做到实际服务与宣传信息一致，避免夸大宣传或误导宣传造成用户误解，损害用户知情权而导致对企业的负面影响。

（3）建立基于用户满意度的内部流程保障机制

传统用户满意度仅是企业内部流程的一个后评估标准，无法实现用户满意度全程闭环管控。移动转售商应形成跨部门聚力协作，实现服务质量全程闭环管控的模式。

6.4 对用户的建议

（1）用户在订购移动转售商服务前应充分了解其业务的服务、资费、起止时间、退订条件及方式等，在办理业务后妥善保管相关协议凭证。

（2）用户应充分了解移动转售商在业务办理及服务过程中收集了哪些个人信息，被侵权时，用户应明确知晓自身被侵犯哪项权利，首先应向移动转售商对口部门投诉，投诉未果后再向行业管理部门或消协进行申诉维权，处理结果如不满意有相关途径进行维权。

（3）用户对于社会舆论，尤其是网络舆论，应具备或培养鉴别能力，不轻易被虚假信息蒙骗。绝大部分场景下，虚假信息均由不法分子或动机不纯的个人或集体捏造，如XX运营商流量计费系统存在漏洞、发送XX至XX、或订购XX套餐可以享受免费流量等。

7 结束语

移动转售市场开放对于通信市场繁荣、用户业务及服务可选性增多等方面无疑具有促进作用，经过两年多发展，参照通信行业发展经验，市场规模快速增加后势必会出现诸多新问题、新需求，有待重视并解决，其中用户权益保障则是重点之一。通信市场发展瞬息万变，各参与主体需要在发展过程中及时总结、不断思考，才能推进通信及移动转售市场持续健康发展。

参考文献：

[1] 张天骁，董昭. 传统运营商与虚拟运营商合作模式选择及系统实现方案研究[J]. 电信工程技术与标准化， 2015（3）： 66-71.

[2] 肖清华. 虚拟运营商的发展模式讨论[J]. 移动通信， 2015（7）： 3-6.

[3] 周代卫，孙向前，沈雅琴，等. 虚拟运营商开展物联网业务模式探讨[J]. 移动通信， 2015（7）： 10-13.

[4] 石靖宁. 虚拟运营商对国内移动通信市场的影响刍议[J]. 移动通信， 2015（1）： 25-27.

[5] 孙烨然. 虚拟运营商给国内移动通信市场带来的影响分析[J]. 现代商业， 2015（14）： 49.

[6] 许立东. 移动通信转售业务顺利起步优化市场竞争格局[J]. 世界电信， 2015（11）： 14-18.

[7] 彭荣林. 移动通信转售批发价对转售产品的影响[J]. 中兴通讯技术， 2015（5）： 13-16.

[8] 白玥. 虚拟运营商进入电信业现状分析与校园市场营销策略初探[J]. 经营者， 2015（4）： 20.

[9] 沈彬，李硕，孟然. 基于移动终端显示移动转售企业标识的解决方案[J]. 中兴通讯技术， 2015（5）： 24-26.

[10] 刘相龙，林孔团. 虚拟运营商与基础运营商竞合博弈[J]. 山东工商学院学报， 2015（6）： 14-18.