论中国“一带一路”沿线城市评估的指标体系构建

冯瑞龙 黄匡忠 王秼萍

一、“一带一路”与城市治理的战略意义

（一）“一带一路”的战略

由中国国家领导人习近平等所倡议的“一带一路”（The land and maritime Silk Road initiative， B&R），是指“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”（the Silk Road Economic Belt and the 21st-Century Maritime Silk Road）。

当今世界格局呈现出经济全球化、社会信息化、文化多样化、治理现代化发展的大趋势，工业4.0与大数据时代较预期提早出现。中国的“一带一路”倡议在全球价值双环流下，对于沿线20多个国家和众多城市治理的现代化，对于建立区域互惠共赢，具有极大的战略意义。

丝绸之路始于中国西汉，盛于唐代，是连接亚洲、非洲和欧洲的古代陆上商业贸易路线。后来成为东方与西方之间在经济、政治、文化等诸多方面进行交流的主要道路。陆上丝绸之路，起自中国古代都城长安（今西安），经河西走廊、中亚国家而达地中海，以罗马为终点，全长6 440公里。这条路被认为是连结亚欧大陆的古代东西方文明的交汇之路。

至于古代海上丝绸之路，从中国东南沿海，经过中南半岛和南海诸国，穿过印度洋，进入红海，抵达东非和欧洲，在宋元时期，中国同世界60多个国家有着直接的“海上丝路”商贸往来。

正如在中国官方文件所述，“一带一路”倡议具备以下优点：

（1）共建“一带一路”顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流，秉持开放的区域合作精神，致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济。

（2）共建“一带一路”旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。

（3）共建“一带一路”符合国际社会的根本利益，彰显人类社会共同理想和美好追求，是国际合作以及全球治理新模式的积极探索，将为世界和平发展增添新的正能量。

（4）“一带一路”的互联互通项目将推动沿线各国发展战略的对接与耦合，发掘区域内市场的潜力，促进投资和消费，创造需求和就业，增进沿线各国人民的人文交流与文明互鉴，让各国人民相逢相知、互信互敬，共享和谐、安宁、富裕的生活。

（二）城市治理现代化

如前所述，中国的一带一路倡议对于沿线20多个国家和众多城市治理的现代化，对于建立区域互惠共赢，具有极其重要的战略意义。

“城市”是非农业人口大量聚集，具有综合功能的人类生产和生活共同体，它具有人口密集、资源密集、文化荟萃、信息集中、工作高效等特点。城市在有限的地域空间内，各种生产要素（劳动力、土地、住房、资本、文化、科技等）高度密集且相互交集在一起，从而形成复杂的社会网络系统。“城市化”是指农村人口从农村向城市转移，由农民变为市民，人口规模不断扩张，城市数量不断增加，城市用地不断向郊区扩展的过程。

城市治理现代化的研究，是全世界近年来社会科学的关注焦点，今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以“治理”（governance）为常用词汇的。世界银行1992年度的报告就以《治理与发展》为标题；经济合作与发展组织1996年以《转变中的治理》为题总结经合国家的治理变革；《国际社会科学》杂志（英文版）1998年专门刊发了一期探讨治理的文章。在学术研究中，也已出现一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·罗西瑙（James N. Rosenau）的《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》、R·罗茨（R. Ross）的《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯（Guy Peters）的《治理的未来：四种出现的模式》等等。在公共管理（public administration/management）领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理。学者郭先登等认为：“中国现正实现城市管理向城市治理的伟大跨越”。

在详细考察了西方发达国家的城市治理模式后，瑞士政治学者约翰·皮埃理John Pierre （1999）认为西方有4种主要的城市治理模式，即：（1）管理模式；（2）社团模式；（3）支持增长模式；（4）福利模式。

（1）管理模式。管理模式强调专业参与而非政府官员的渗入，“让管理者管理”是其口号。主要参与者是组织生产和公共服务的管理者，以及消费者。目标是增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者选择产品和生产者。

（2）社团模式。社团模式有两个层面的参与，直接参与是各利益团体的高层领导，间接参与则是各利益团体的基层人员。目标在于分配环节，即确保以利益团体的利益塑造城市的服务和政策。关键手段是包容，使所有主要的行为人及其利益进入城市的决策过程。

（3）支持增长模式。支持增长模式的主要参与者是当选的地方官员（例如民选市长和民选市议员）和商界精英，他们在推动地方经济的问题上利益共享。目标是实现长期和可持续的经济发展。该模式的手段包括城市规划，运用来自中央/区域政府的资源，发展基础设施，建立良好的城市形象以吸引投资。

（4）福利模式。福利模式的主要参与者是地方政府官员，目标是确保国家基金的流动以维持地方的活动，该模式的实现主要依赖地方与较高层政府的网络关系。该模式不大可能长期维持，如果中央或地方财政出现赤字，则更会雪上加霜。

目前中国主要城市的发展，正从（1）（4）转向（2）（3）为主。

（三）本研究团队承担珠海市重点课题简述

本研究团队得到UIC社会管理研究中心的支持，现正承担珠海市重点课题珠海市社科研究重点课题“珠海市现代化治理框架与评估指标体系研究”（由UIC黄匡忠教授领导），该研究采用公共政策文献和官方统计数据为主，以分析社会指标的达成度。在本文“一带一路”沿线城市治理研究展开之前，课题成员已经于2013年3月全面参与珠海市社管部组织的“开展保障和服务民生 提高公共服务体系建设水平专题调研”，期间深入珠海市横琴新区、各行政区（经济功能区）、各有关职能部门累计27个，初步收集珠海市各部门公共服务汇报资料超过450页，约220 620字的文稿，并初步撰写了《珠海市社会指标研究》《珠海社会建设现状与未来》等文稿。研讨团队致力（1）建立珠海市社会指标定义与数据系统；（2）由第二阶段开始，发表当年的珠海市社会指标表现；（3）由第三阶段开始，从“一带一路”的宏观视野，比较珠海市与香港、澳门、深圳，以至珠三角西地域城市如中山、江门的社会指标表现。本研究团队从 “珠海市—港澳珠三角”地域的实证研究发端，对于“一带一路”的倡议与沿线城市的现代化治理进程充满期盼，并乐意尽搬砖添瓦之力。

二、城市治理的具体内涵：联合国及国内外的社会指标

（一）国外的社会指标

“具体内涵”方面，是回答“how—what”的问题，即讨论“城市治理现代化”应“如何”和“怎样”进行。城市治理的现代化是颇为抽象的，引进国外社会科研工具的“社会发展指标”，则可以使抽象的事物变得可具体描述。

“社会发展指标”可以定义为“量定某一社会发展程度的指数的材料”。社会发展指标体系依其功能可以区分为描述性指标体系、评价性指标体系和规划性指标体系。

在上述背景下，一种以促进经济社会协调发展为目的的“社会指标运动”于从20世纪60年代首先兴起于美国，并逐渐在世界各国盛行，社会指标被用来对社会发展趋势和各种社会问题进行评价、监测，社会指标已成为现代化管理的重要手段。

经济合作与开发组织（OECD）把“社会指标体系”定义为“监察某一根本的社会问题因时改变的情况及其水平的直接和有效的统计计量制度”（社会问题的定义为“对人类幸福产生根本和直接重要性的，可鉴定和可界定的灵感或问题。”

较早关于综合指标的研究可以追溯到1933年，美国出版的“社会趋势报告”是该领域早期的经典之作。诺尔（R.C. Noll）将20世纪50年代联合国撰写的社会指标体系方面的著作视为该领域重要的经典著作。

20世纪60年代的美国是社会指标研究的起源地，美国的健康、教育和福利部推动了社会指标运动的发展。美国的社会指标运动快速发展之际，欧洲国家及联合国的一些组织也认识到社会指标的意义并积极行动。此外，许多非官方的国际组织也开始了社会指标的应用及研究。

目前在国际组织、国家和地区三个层面，社会综合指标的研究和应用都出了大量的成果，综合指标已经在政策制定、生活质量评估和国际比较中发挥了重要的作用。

在国家层面，英国于1996年发布了国家可持续发展战略，成为全球首家公布全套可持续发展指标的国家；此外，前苏联、罗马尼亚、日本、法国、澳洲等也都建立和公布了自己的社会发展综合评价指标体系。

在定量标准方面，西里尔·布莱克（Cyril E. Black）在1966年提出现代化的10项标准（学界称为布莱克标准，1966）；英格尔斯标准（Ingles）则提出了现代化的11个评价指标。

学者俞可平指出，目前国际上有影响力的国家治理评价体系可分为4类：（1）联合国开发计划署；（2）多边机构；（3）双边机构；（4）独立机构。

（1）联合国开发计划署

①以贫困和性别为维度的民主治理指标框架（Measuring democratic governance： a framework for selecting propoor and gender sensitive indicators）；

②联合国人类发展报告（Human Development Report 2007/2008）；

③联合国人类发展中心的“人文治理指标”（Humane Governance Indicators， HGI）；

④联合国奥斯陆治理研究中心的 “民主治理测评体系”（Measuring democratic governance）；

（2）多边机构

①世界银行：世界治理指标（Worldwide Governance Indicators，WGI）

②世界银行：国家政策与制度评估（Country Policy and Institutional Assessment）

③世界银行：治理与反腐败观察（Governance and Anti-corruption Country Survey）

④经济合作发展组织（OECD）：人权与民主治理测评指标体系（Measuring Human Rights and Democratic Governance）；

（3）双边机构

①英国海外发展组织（ODI）：世界治理评估（Worldwide Governance Assessment）

②美国国际发展署（United States Agency for International Development）：民主与治理框架（Democratic and Governance Assessment Framework）；

③荷兰国际关系研究所：治理与腐败战略评估（Strategic Governance and Corruption Assessment，SGACA）

（4）独立机构：

①世界经济论坛（World Economic Forum）的全球治理倡议（Global Governance Initiative）

②欧美各大学进行的治理质量观察（Quality of Governance Survey），例如：歌德堡大学等等。

（二）联合国的社会指标：《联合国千年发展目标》

在2000年联合国总部纽约举行的千年峰会上，世界189个国家的147位元首和首脑一致通过一份《千年发展目标》（The Millennium Development Goals，简称MDGs）。《联合国千年发展目标》旨在实现世界和谐，从极端贫穷人口比例减半到普及小学教育，从遏止艾滋病的蔓延到进一步发展开放的、遵循规则的、可预测的、非歧视性的贸易和金融体制，从扭转环境资源的破坏到向致力于减贫的国家提供更为慷慨的官方发展援助，从家庭、妇女、儿童问题到和平、平等、发展问题。联合国千年发展目标共包括8项总目标、18项分目标和48项具体指标，详细内容如下表所示：

综观联合国千年发展目标（MDGs），我们可以发现联合国千年发展目标具有如下明显的特点：

①牢牢锁定发展的目标在于“富民”、“国民共享经济社会发展的成果”、“保障穷人的基本生存”。

②始终体现不让“平均数掩盖贫困数”。

③尤其注意不为千差万别的国家划定一个统一的标准，只是给出了一系列的指标，但不提出具体的指标标准值。

④强调考核政府在国内外的一系列相关职责和政策，如考核政府在国内履行“消除极端贫困和饥饿”、“普及初等教育”、“促进性别平等”、“遏制疾病”、“保护环境”等应尽职责方面的绩效。

（三）对建立中国城市的评估指标体系的启示

中国社会指标评价的研究始于20世纪80年代。20世纪90年代以来，依据国家的发展战略和发展重点，上海、北京等地和中国社会科学院、国家统计局、国家计委、国家科委等部门相继开始探索，先后提出多种指标体系，如现代化水平、社会可持续发展、社会主义和谐社会等指标体系；包括国家发改委的小康社会指标体系，中科院可持续发展指标体系，中科院中国现代化研究中心的现代化水平指标评价体系，以及一些城市的城市综合竞争力指标体系和创新能力指标体系等。多数指标体系一般采用客观指标，从不同的评价目标出发，演绎评价的结构。

2005年以来，国内一些省、市相继制定了和谐社会指标体系，中科院可持续发展研究所与世界银行有关专家也提出了相对简约的多角度评价指标。有关的研究主要从和谐社会的基本理念出发，演绎出相关子系统，进而选择有代表性的重要指标。

从研究现状来看，国外研究主要从发达国家的经验和需求出发，确定具有自身特点的指标体系；国内研究则较多地侧重于理论方面，如果从着眼于支持社会建设目标设置、评价社会建设成效、引导社会政策调整和并完善相关制度安排来看，还存在两个问题：（1）是现有的指标体系中多以直接反映发展水平的指标为主，政策评价及制度安排因素一般未纳入考虑。（2）是一般以定量指标为主，不设置主观评价指标，公众评价未能纳入评价体系。

因此，本研究将在参考前人优秀研究经验的基础上，在设置客观指标外，引入主观评价指标，进行珠海市社会指标研究。

在某种程度上，社会建设的评价与国际上关于社会发展状况/发展水平的评价，以及社会可持续发展的指标是大致接近的。国外相关评价体系提供了社会评价的一般方法和基本构架。特别是根据对象要求选择评价重点的方法，目标设置及评价与监测相结合的指标选择，以及重视制度安排和相关指标的运用，对社会建设指标体系的研究具有很高的借鉴价值。珠海市的社会建设理应吸收国内外社会指标研究的精华，并且进行大规模的具有代表性的调查研究，从而让社会指标为政府对社会发展趋势和各种社会问题进行评价、监测、制定社会政策、评估市民生活质量以及城市发展相互比较中发挥作用。

虽然迄今尚未形成全面系统、简明而又具有权威性的世界现代化指标体系，但是，上述介绍的几种国内外现代化评价指标体系，为我们提供了很好的参照，我们可以从中获取建立新的我国现代化评价指标体系的几点有益启示：

（1）评价指标的选取要具有普遍性，要体现时代性和发展性，既突出我国现代化进程中工业化时代的特征，又反映信息化时代的要求；既要准确把握现代化的内涵，又要尽量避免指标的高度相关性。

（2）指标权数的确定要具科学性，因为这直接关系到我国整体或各地区现代化进程的最终评价结果。

（3）评价方法的选取要具综合性，仅凭借一种评价方法测算的现代化进程，我们无法判断其优劣，因此只有采用不同评价方法之间的比较分析，才能对我国现代化进程做出客观的评价。

本研究团队同意学者陈柳钦的说法：现代化，没有一个固定的模式，更没有一成不变的标尺，应该是一个不断发展、前进的目标。对于中国这样的历经艰辛的后起的发展中国家，现代化已经成为一种激励，是民族国家凝聚力的体现。即使有一天我们都达到当时发达国家的指标，也不能说现代化至此大功告成。我们要把目标放在下一阶段，重新制定现代化指标，与时俱进，这样，现代化指标才能不断保持生命力，才能真正对社会发展起到指导作用。

此外，在具体操作方面，其他国家例如澳洲，也在城市发展和评估方案为我国提供了启示和借鉴：

①由市政府牵头，联合学术界，商界和社会团体机构根据各自的历史和区域定位（positioning），制定不同的发展方案，并且共同进行评估。

②在城市治理现代化的研究上，将文献、统计资料和各种实证调查（例如：居民的生活状况、意见、态度和行为、居住环境等等）结合起来，作为制定城市政策的参考。

③进行国际国内城市宜居生活性和竞争能力的比较，发现各自的长处和不足。本研究团队建议中国国内大城市可与国际大都会比较，其他中小型城市（例如：50万人口以下）可与区域内其他中小型城市比较，形成良性的竞争，不断提高城市发展和居民的生活质量，同时城市之间还可建立长期的联系和互动网络，进行交流与合作。

④积极调动智库的力量和社会各界的参与，建立有效的城市发展监督和评估机制，为本阶段总结，为下一阶段策划。

三、城市治理的时代要求

（一）为“一带一路”城市设立3层的比较模式

本研究团队考虑到“一带一路”沿线城市的差异更大，因此提出所有20多个国家的众多城市必须设立：（1）国民账户系统（The System of National Accounts），提供国民收入所得（GDP）等粗经济数据；现代化发展已开始一段时间的城市进一步设立：（2）客观社会指标（Objective Social Indicators）；现代化发展已达一定基础的城市再增加设立：（3）主观社会指标（Subjective Social Indicators），以综合反映城市治理的现代化进程，并与同一地域的临近城市比较，作为改善的参考。

以珠海市经济特区为例，根据政府文件区域城市规划的定位如下：“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区。”

上述（1）“国民账户系统”的优点是即使是发展中国家和城市，例如亚洲内陆的部分国家，也会有本项数据，但缺点是有学者指出（例如：周长城），国民账户系统假定平均分配，因此掩盖了社会不公平现象。（2）“客观社会指标”相对提供多项及分项的数据，但缺点是有学者指出（例如：联合国亚太地区经济与社会委员会），亚洲国家的调查数据，从概念形成与定义，研究步骤和表格，以至报告内容和形式都是由政府高府官员而很少采用学界或专业独立机构的建议。（3）“主观社会指标”则包括各个利益相关者（stake-holders）的主观反映，既包括认知反映，也包括情感反映，所以现时在学界的社会学，社会心理学和人类学研究以至联合国教科文组织（UNESCO）所普遍使用。

此外，应设定比较模型。城市治理现代化理论包括经济现代化、社会现代化、文化现代化和环境现代化（宜居城市）等等。

（1）经济现代化的主要特征：工业化、专业化、规模化、非生物能源广泛利用、第二产业和第三产业超过农业等。着力点集中于产业，市场和财政，保证经济活动和市场有序地运行。

（2）社会现代化的主要特征：社会阶层分化、组织专门化、社会流动、城市化、家庭小型化等。着力点在调控人口流动和社会保障，通过小区基层组织的重构和创新来巩固社会秩序和预防社会问题的产生和激化。

（3）文化艺术（含体育旅游）现代化的主要特征：宗教世俗化、观念理性化、普及正规教育、知识科学化、信息传播等。着力点在成为一个城市的名片，与其他城市有所区别，整合资源，使文化艺术（含体育旅游）成为软实力。

（4）环境现代化（宜居城市）：

相关的研究例如：“城市宜居指数研究”《零点宜居指数——中国公众城市宜居指数2006年报告》，“城市幸福度研究 ”《2005年中国城市及生活幸福度调查报告》：十大城市幸福度的总排名（芝加哥大学奚恺元教授，2004）。

（5）危机管理（Crisis Management）：

自美国纽约市911恐袭，日本福岛311地震、海啸、核泄漏事件以后，不言而喻，危机管理成为有效的城市治理的试金石。

当代城市治理现代化的概念还涵盖Stake-holders 利益相关者，City

marketing 城市营销，CIS City Image Strategy城市形象，Entrepreneurship企业家精神，Customer Relationship Management顾客关系，Customers Satisfaction Survey顾客满意度调查，One-stop-shopping Service一站式服务，Smart City Management智能城市/数字化城市/电子城市等等。

城市治理指标体系的运作应包括4项原则：

①合符中国目前国家大政“一带一路”方针，兼及城市治理现代化的基本内容；

②立足中国从1980年开始的改革开放30年的经验，借鉴国外和国际组织的经验；

③重在评估（descriptive assessment），也注意未来发展（prescriptive guidance）；

④客观评估（objective indicators）与主观指标（subjective indicators）相结合，全面检测现状。

（二）中国的崛兴通过“一带一路”给世界带来什么

在时代要求方面，本研究团队尝试回应莫德尔斯基George Modelski“近500年大国领导权周期论”，以及相关的“中国通过‘一带一路给世界带来什么？”的研究问题。

本研究团队提出，中国作为大国崛起之后，应该在丝路国家联盟当中担当更重要的文化角色：“双重的文艺复兴”（double Renaissance）：既复兴以儒家为主，重视家庭和社会和谐的中华文化，追求大同社会（commonwealth）的亚洲道德价值，也复兴西方过去重视个人价值与全人类发展的人文精神。有了这种大时代的文化魄力与恢宏气度，崛起后的中国文化产业才可以以艺术的美感感动世界，中华文化的对外传播，也可望逐步走上领导世界潮流的地位。既复兴西方价值，更复兴亚洲价值，有了这种大时代（中国崛起）的、文化魄力与恢宏气度，中国的文化产业才可以走上领导世界潮流的地位，而不是成为二等的荷里活、翻版的麦当劳。

现时文化方面的问题所在，是文化商品市场上提供的东西（如电子游戏、网游），其实在深度和多元化方面都不足够，说不上是自由选择，往往只是向下的自由（downward freedom），而不是向上的自由（upward freedom），即提升人的生命尊严和生活情趣的自由。甚至不如2000年前儒家孔子所提倡的“六艺”（6 arts of Confucian）：礼、乐、射、御、书、数。其中兼顾文科（乐、书）/理科（射、数）；学科（礼、数）/术科（乐、书）/体能（射、御）/精神（礼、乐）。修心之余，更能达到全人发展。

现代中华文化，在全世界范围来说的最大价值，可算是重视个人的“修身”（潜能的全人发展，重视创意与自由选择）与社群的“大同”（社会/国家/世界的和谐）。两者如阴阳互补（binary complementary），互相牵引但不可或缺。两者于中国之和谐社会建设，于国际之公民社会外交，都值得深入探讨。

【作者冯瑞龙系北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院（UIC）中国文化研究所副所长，中国国家社科重点课题“中国传统家训”专家组成员，香港中华礼仪振兴会主席；黄匡忠系UIC社工及社会行政系教授；王秼萍系UIC社工及社会行政系助教】