律协能否作为行政诉讼被告

张亮

2015年，是新修订《行政诉讼法》实施的第一年，全国各地陆续发生了多起以律师协会为被告的行政诉讼案件。2016年3月8日，在张某诉浙江省温州市律师协会行政纠纷一案中，温州中院明确认定律师协会可以成为适格的行政诉讼被告。

苍南实习律师诉温州律师协会的来龙去脉

温州市苍南县一直都是著名的维权之乡。1988年，早在行政诉讼制度诞生前夕，苍南农民包郑照就提起了“民告官第一案”。张某是苍南人，似乎也具有相似的蛮勇品性。张某在2011年顺利通过了国家司法考试，2012年本科毕业后就考取了法学硕士研究生；2013年，张某时为研究生二年级，由于课余时间较为充裕，她就想通过法律实务积累更多实践经验，另一方面也希望早一步拿到律师执业资格证，赚取外快贴补生活费，便以本科学历向温州律师协会申请取得实习律师资格。申请时并没有遇到多少麻烦，张某很快在苍南某律师事务所干上了律师助理；2014年6月，张某参加了浙江省律师协会的统一培训；2014年10月，张某通过了温州律师协会的实习考核；2014年11月，当张某向浙江省司法厅申请执业律师的行政许可时，填写其为研究生，因前后学历填写不一致，浙江省司法厅告知其撤回行政许可申请。此后温州律师协会于2015年1月16日对张某作出《关于撤销张某实习登记、实习考核合格意见的决定》，认定张某在申请实习时是在校全日制硕士研究生，其明知不符合实习律师登记条件，仍隐瞒实情申请实习，其行为构成欺诈，因此决定张某两年内不得再申请实习。面对这样的重罚，张某尝试了律师协会规定的内部救济途径，但维权毫无效果，一时感到职业生涯前途灰暗。

一审：律师协会回避问题，法院保守裁定

成为优秀的律师一直是张某的梦想，对于自己在职业道路急于求成，结果适得其反的事实，她进行了深深反思。但与此同时，她也发现温州律师协会在本案的处理过程存在诸多问题，尤其是温州律师协会对她的实习考核，这种所谓的行业自治实际上已经是在代司法行政机关行使职权。张某查阅发现，虽然学界与实务界一直有声音主张律师协会可以作为行政诉讼被告，但是司法机关却始终没有接受这个观点，这类行政诉讼案例往往都是不了了之。比如在2011年的刘洵与衡阳市律师协会履行年度检查考核法定职责纠纷一案中，审理法院就认为，“律师协会作为社会团体法人，其虽然依法对律师的执业活动进行考核，但仅系律师的自律性组织，而并非系经法律授权行使行政管理职能的组织”，因此不是适格的行政诉讼被告。如今正值新《行政诉讼法》实施的第一年，行政诉讼受案范围的扩大以及立案登记制度等配套制度都在实践中很好落实了，张某觉得，这时候提起行政诉讼是很好的契机，有利于对这类案件的维权困境做出突破。

2015年7月27日，张某向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销温州律师协会作出的处理决定，重新颁发实习证，并将温州司法局列为第三人。张某收到了温州律师协会的答辩状及证据材料后，发现其坚持“温州律师协会是自律性组织，其依法组织管理申请律师执业人员的实习活动，不属于行政行为”的观点，回避问题。而且她还发现，答辩材料中的很多文件其实是由温州司法局官员作出的，而非律师协会相关人员所为，可见律师协会的自治是流于表面，实际受到主管部门的全面介入。这种情况，行政诉讼怎能置之不理？2015年9月9日，案件开庭审理后，鹿城法院却采纳温州律师协会的答辩意见，并于2015年11月15日作出驳回张某起诉的一审裁定。

张某回忆，她在生日当天收到了一审裁定，感到非常沮丧，这条维权道路的艰难险阻，一审裁定的结果是连司法实质审查的大门都进入不了。温州律师协会缺乏勇气直面问题，不愿在诉讼过程中进行争议焦点的辩论交锋，而一审法院没有魄力树立律师协会可诉的先例，太过趋向保守。

在实践中成长，在坚持中突破

早在案件启动之前，张某就收集了对律师协会提起诉讼的多个相似案例，进行整理与归纳，并向多位行政法专家求教。虽然一审裁定不尽如人意，张某还是在老师朋友的关心支持下，重新振作起来，并且平复了自己的“受害人”心态，而是以一个法律人的理性姿态对待案件。张某仍然鼓励自己，一定要坚持到底，立足法律与事实，缜密梳理一审法院的裁判逻辑，努力在二审过程中翻过身来。一审裁定的上诉期只有十天，张某每日在下班之后就开始钻研一审裁定书，认真翻阅专业资料，挖掘法理，在此期间，得到很多热心的律师、学者的帮助。经过多稿的推敲，张某发现一审法院裁定驳回起诉的逻辑在于：先通过依据《律师法》第43条的规定，得出温州律师协会主体性质为社会团体法人，属于自律性管理组织，然后就认为其所作出的所有行为都是自律行为。而张某查阅最高人民法院以及专家学者对新修订《行政诉讼法》的解读，发现“行政行为”的内涵解释应当基于对公民权利进行充分救济，且新修订的《行政诉讼法》第2条第2款已经非常明确“行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，认定是否属于受案范围应当结合《行政诉讼法》第12条肯定性概括与列举、第13条的否定性缩限列举以及行政行为的参与主体、权限、程序等多方面综合判断，因此一审裁定的逻辑是站不住脚的。这一次，张某信心满满地拟好上诉状，于2015年11月27日向温州中院提起上诉。

前人开路，后人跟进

在准备诉讼的过程中，张某发现全国也有多起同类案件正在进行中。广州市的前检察官杨某诉广州律师协会的案件正在一审审理过程中，具体案情已经在网上引起热议。海南省的一位准律师王某正在诉海南省律师协会，也经历了一审裁定被驳回，目前已经上诉。二审庭询前不久，张某得知海口市中级人民法院已经作出裁定，认定海南省律师协会为适格的被告，撤销了原审裁定，创造了律师协会可做被告的第一个先例。另外，福州中院在2016年1月也作出了一个裁定，虽然驳回某律师的起诉，但是在裁定书中认可律师协会是法律、法规、规章授权的组织。张某得知这些利好消息后兴奋不已，积极整理了相关材料呈送温州中院。

2016年3月10日，张某收到温州中院终审裁定——撤销鹿城法院的裁定，认定温州律师协会为适格的行政诉讼被告，并指令鹿城法院继续审理本案。温州中院的一锤定音，与其他各地的裁定遥相呼应，使律师协会成为适格被告在当前司法实践中成为公认的事实，为行业组织行使行政职权的监督与救济畅通了管道。张某认为，温州中院裁定撤销原审，离不开国内已经产生了判决先例，这些司法实践的推动，要感激前人的努力与积淀。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com