法治政府建设重在落实

于爱荣

党的十八届五中全会明确提出“十三五”时期要完成“法治政府基本建成”的战略目标。回顾江苏法治政府建设的历程，一方面，法治政府框架与路径基本成型，制度体系不断完善，法治观念已深入人心，法治政府建设成效显著。但另一方面，有些具体制度并没有落实到位，法治逻辑未能全面、有效转化为可操作的制度而融入政府的常规工作，行政机关工作人员尤其是领导干部的法治工作方式还有所欠缺，法治政府建设的速度和水平与人民群众的期待还有较大距离。实现“到2020年基本建成法治政府”这个目标，最重要的是推动各项制度落地生根。在现有条件下，必须充分尊重事物发展规律，抓住以下四个关键点加大工作力度。

突出组织领导，整合法治政府建设的体制资源

加强依法行政的组织领导是推进法治政府建设的基础与关键。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，同时提出，“借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式”。与大多数西方国家不同，我国的法治建设是党和政府在认清社会发展规律的基础上，力图较短时间内完成的社会转型，具有自上而下、有规划、有步骤推进的特征。这是我国法治政府建设的现实，也是我国政治体制的优势之一。党和政府站在全面建成小康社会的高度主导法治建设的推进，视野更开阔，协调性更强，效率更高。

推进法治建设，离不开一个统筹协调、令行禁止的组织核心。从中央出台法治建设战略文件到地方成立“全面推进依法行政工作领导小组”都是这一思路的体现。政府主要领导均要进入这个领导小组，并依托法制机构对法治政府建设工作进行指导与督查。没有强有力的领导小组推进，依法行政就不会被重视，资源和工作重点就难以向法治政府建设领域集中。

根据省委要求，省政府专门出台《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》。省全面推进依法行政工作领导小组最近几年每年印发《全省依法行政工作要点》，2015年在省政府1号文件的基础上，制定了《江苏省法治政府建设指标体系》，将法治政府的内在要求量化为可以测评的具体指标。同时，通过开展试点工作与示范点创建活动，在摸索中积累经验，然后推广到各级政府部门。从这个意义上看，领导小组在法治政府建设当中实际上扮演了发动机的角色。

加强考核与追责，提升法治政府建设的责任意识

法治政府建设是加强行政机关及其工作人员自我约束、自我规范的过程，对以往的工作方式和权力空间都会形成较大的挑战。要加快法治政府建设的步伐，就必须强化动力和压力，增强行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的自觉性和危机感。

对于政府部门而言，最大的动力来自于考核。当依法行政水平与领导政绩及公务员的工作绩效直接挂钩，且权重较高时，政府部门就会对法治政府建设产生足够动力。当前，尽管从中央到省已经出台各类法治政府建设的文件，但一些地方政府和部门并没有落实到位，原因之一就是考核力度不够，法治政府建设快慢、质量高低与领导的政绩、工作实绩关联度不大。

我省已经在政府系统开展依法行政考核多年，对推进各级部门依法行政起到了重要作用。如果这一块力度更大，法治政府建设速度也会相应加快。当然，依法行政考核体系必须科学，并具有较强的可操作性。否则依法行政考核就会走入误区，甚至适得其反。

与此同时，还应当加强压力机制的完善。目前，以法治政府建设作为官员问责内容的问责机制还不够完善，重大决策终身责任制及责任倒查机制尚未形成可操作的制度规范。所以，有必要加快落实步伐。一旦对决策严重失误的相关领导人员能有效追责，那么这种压力就会转化为政府部门积极推进依法行政的动力。

紧抓权力制约与监督，强化法治政府的制度逻辑

法治政府本质上是一个有限政府，而有限政府的关键是对权力的制约和监督。如果制约和监督机制失效，法治政府的建设也只能是水中月、镜中花。

譬如，我们强调政府应当依法全面履行职能，把依法应当管好的事情管好，把不该管也管不好的事情还给市场与社会，也就是有所为有所不为。但实际工作中，总有一些部门和工作人员不能严格遵守，在规范性文件制定、行政执法、行政管理等方面都存在相关问题。仅靠系统内部的依法行政考核还不够，有可能陷入形式化窠臼，还要创造制度条件由利益相关方以权力监督的形式去推动依法行政。

实际上，我国对政府监督的形式种类很多，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督、舆论监督等。以国家权力体制为界线，可以将它们分为体制内监督与体制外监督。这些监督对依法行政起到了积极作用，但功能还远未发挥出来。体制内监督要真正有效发挥作用，必须重点强化监督部门的职能，并辅之以相应的人事编制和财政支持。譬如行政执法监督，具体监督部门或科室往往是体制内的弱势单位，人财物不足，自然就没有精力和能力实行有效监督和制衡，也就会导致监督无力。体制外的监督要充分发挥作用，必须大幅降低外部监督的门槛、畅通监督的渠道。权力的滥用总会有利益受损的一方，只有相对人的救济成本远低于执法者的违法成本，相应监督才会落到实处。2014年行政诉讼法作了重大修改，大幅降低了民告官的门槛与成本，引发行政复议和行政诉讼案件激增。这对法治政府建设是一个重大的推动，政府系统内部应当以开放的姿态迎接这种挑战，借助外力来提升自身的法治化水平。

推动制度的可操作化，落实法治政府建设各项任务

宏观层面的制度设计再完美，如果没有具体制度支撑，终究流于形式。无论是强化法治政府建设的组织领导，还是完善依法行政的考核与追责机制，抑或加强权力之间的制衡与监督，归根结底是为了推动各项制度的落实。

落实制度，关键在于强化制度的可操作性。譬如，重大行政决策、规范性文件的合法性审查已经强调了多年，但实践中落实得并不是很好，原因之一就是缺乏可操作的细则。政府部门在执行时难以操作，贯彻执行的动力就会不足，依法行政考核也没有相应的凭据。为解决这一问题，江苏省委省政府“两办”专门出台意见，省政府办公厅也发文提出要求。省全面推进依法行政工作领导小组办公室开展了重大行政决策规范化管理试点，探索推行重大决策目录化管理、全过程记录、合法性审查意见书和立卷归档。

党的十八届五中全会强调，要让创新贯穿党和国家一切工作。而要突破制度的可操作化瓶颈，尤其需要结合实际、大胆创新。特别是，在当今科技日益发达的网络化时代，法治政府建设完全可以借助科技，降低法治运行成本，将传统手段难以实现的权力监督变成举手可得的网络化监督。譬如通过完善政府网站，以开放、共享的姿态加大政府信息公开力度，既可提高政府服务效率，又能大幅降低公民监督行政执法的成本，对依法行政形成倒逼机制。又譬如行政执法文书的软件化、网络化制作，重大行政决策的网上运行，甚至小到公务员执法记录仪等都意味着过去的执法模式面临全方位的重构，一切执法行为都有条件晒在阳光之下。以往易被人情与关系网腐蚀的权力监督模式由此获得根本性改造，依靠现代多媒体技术支撑的行政执法有望走向全面公开化、陌生化，最终大幅度增加违法行政成本，产生良好的法治政府建设效益。因此，要将科技融入制度创新，推动法治的跨越式发展。

（作者系江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室主任、江苏省政府法制办公室主任） 责任编辑：苏胜利