切实落实基层群众自治的民主权利

○王瑞红　周建勇



切实落实基层群众自治的民主权利

○王瑞红周建勇

1 982年《中华人民共和国宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，赋予和保障广大村民的自治权力。简单来说，自治主体是有户籍的村民，自治的方式是协商，自治的内容是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；在三十多年的实践与探索中，村民自治围绕“四个民主”展开，即把村干部的选任权交给村民，把重大村务的决定权交给村民，把日常村务的参与权交给村民，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民。

在基层群众自治的进程中，党组织如何保证领导核心地位而不至于被边缘化；村民自治如何有效进行而不至于被“去自治化”“无效化”，是当前在思考村民自治运作机制中亟待解决的两大难题。正是在这样的背景下，2015年中共中央一号文件要求创新和完善乡村治理机制，提出“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”。根据文件精神，我们调研了上海市H镇的村民自治实践探索。

H镇“1+1+X”的村民自治工作模式

H镇属于典型的城乡二元结构，一方面享受着开发开放带来的发展成果，另一方面承受着土地等资源日益紧缺，且由于来沪人员大量涌入带来的环境脏乱差等后果。自2010年开始，H镇探索和试点“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全镇各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即党组织领导下的村民自治工作法。具体而言，第一个“1”是指坚持党的领导，发挥基层党组织的领导核心作用；第二个“1”是指自治章程，每个村都注重发挥群众的主体作用，发动群众并依靠群众，就群众利益密切相关的事项经过村民民主决策建章立制，形成符合村实际的自治章程，填补国家政策法规顾及不到农村具体村务事项的空白，使得村民自治有了具体的、群众公认的依据；“X”是指若干实施细则，村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置，制定出若干实施细则，如征地安置、集体资产管理、农民建房、土地流转、收支预决算、补贴发放等，群众关心的公共村务问题都涵盖进去，表决通过后，由村委会执行，村务监督委员会监督。

“1+1+X”工作模式的特点

与一般的基层群众自治相比较，H镇“1+1+X”也体现了自治的一些共同特点：比如民主选举——海选，比如村民代表会议表决机制，比如村务、村财监督等，比如户籍居民为主的参与等。不过，从调研结果来看，H镇“1+1+X”自治模式还是形成了一些自己的特点。

（一）“1+1+X”工作模式的特点

第一，在党建引领中将党建与自治有机融合。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，在“1+1+X”工作模式中，我们充分感受到了这一点，比如当我们在问及“四议”的这种安排是否稀释了或异化了村民代表会议的功能时，参与调研的党支部书记及村干部都给予了否定。他们认为，党总支提议，只不过是提出方案，具体哪些村务大事被提上议事日程还是村民或村民代表根据村里实际需要提出的。党总支不会自己提出或做一些村民不认可，吃力不讨好的事情。“具体到村里，能有多少党务呢？党组织要起作用，还是要领导具体的重大村务的。村民自治不能完全撇开党组织而运行，不然‘领导力’怎么体现？”

而在决策过程中，党的意图与自治得到了很好的结合，村党总支在广泛听取意见的基础上，提出初步意见和方案，然后两委班子会议讨论。对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，可采取口头、举手、无记名等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见。然后以“党员议事会”为平台，让广大党员参与讨论审议，在经过广泛的参与讨论之后，形成一个更科学、优化的、可执行的方案。最后在村委会的主持下，召开村民代表大会，让村民代表讨论并表决。表决通过后，在村宣传栏及网站上公示，在由村委会组织实施后，实施结果也及时向全体村民公布。“四议两公开”打破了“书记一言堂”的传统，也有效防止了专断和腐败的产生，正所谓“给老百姓一个明白，给村干部一个清白”。

因此，“经过四议的程序后，集合了党组织的领导、村委会、党员及村民代表等各种‘力量’的智慧，只能让村里的大事能够得以更好地解决，而不是弱化或异化村民自治的功能。这也是我们村民自治的特点之一，即把党建与村民自治有效融合，把‘党员联系服务群众’和‘村民代表联系服务村民’结合起来。”经了解，所调研的村中，村民代表是党员的比例达到了三分之一左右。

第二，以具体程序和机制保障基本政治制度的实现。具体而言，用村民自治章程和实施细则来保障基层群众自治制度。“1+1+X”自治机制建立推广之后，更为关键的就是保证机制正常运转、切实发挥可持续性作用。H镇党委用“机制”保障“机制”，很好地避免了自治机制的空转或失灵。比如“四议两公开”议事规则，明确规定年度工作目标任务、收（支）预（决）算、10万以上集体投资项目、拆借资金、5万以上集体资产处置、集体企业改制、村民各类补贴福利发放、村建设规划以及其他重大事项，必须走“四议两公开”程序，努力确保各项制度的执行落地。

第三，自治的目的在于提高基层社会治理能力。十八届三中全会提到了推进国家治理体系和治理能力走向现代化，在H镇面临的诸多问题面前，基层自治的效果最终体现为治理能力的提升。即通过“1+1+X”工作模式，将基层社会治理的难题进行了逐步地化解。

（二）“1+1+X”的实质是工作方法创新

H镇“1+1+X”村民自治工作模式在很大程度上保证村民的民主选举，以及重大决策的民主参与，并且保证了党的领导，它代表了基层群众自治的新模式吗？

我们认为并不是这样的：“1+1+X”是在自治名义下开展有效治理的工作模式，是村级工作运行机制的创新，而非村级管理体制的变革。那么，这一工作模式的效果在哪里？“1+1+X”模式的最大效用就在于，它巧妙地将党的领导、村民选举与村民重大决策参与整合起来了，从而提高了基层的治理能力，对于当下的农村而言，这似乎是有效的。但是这种治理不仅因人而异，因事而异，村民自治组织基本上也被行政化或者半行政化了。

村民自治必须具备三个要素：1.反映村民真实意愿的村委会选举；2.村里事务由村民代表协商解决；3.重大事项由全体村民表决。没有这三项，就谈不上“自治”。

因此，H镇的“1+1+X”自治模式其实是执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，是传统治理体制的完善与改进，确实是解决当前基层面临的各种问题的一种选项，但它并没有解决村民自治存在的根本问题，不属于村民自治的体制创新。

切实落实基层群众自治的思考与建议

在全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记指出，我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。今天的基层群众自治制度效果如何呢？从我们的调研来看，村民自治既面临着老问题，又出现了新挑战。

从该村的实际情况看，第一，H镇“1+1+X”工作模式的实质是执政党吸纳民意治理基层社会的方式，它利用了村民自治的形式，当然这种形式也体现了村民自治的部分实质性内容，但村民自治只是手段，通过村民参与治理提升基层治理的“有效性”和“合法性”，因此这不是真正意义上的村民自治。第二，H镇做得有成效，在于H镇的领导人（领导班子）是民主的、廉洁的、有智慧、有能力的，这恰恰说明了他们的村民自治有很强的“人治”色彩，这也就意味着“因人废政”“人走政息”的可能性，村民“自治”中的“民主”色彩会逐步淡化。

为了切实落实村民自治，我们提出几点建议：

第一，合理界定和实施党组织与基层政府在村民自治中的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。提到执政党，用了“领导、支持、保障”；在基层政府，用了“指导、支持、帮助和不得干预”。那么，在具体的决策过程中，又是如何呢？从摘录的第二段对话我们可以看到：在面对不同意见时，党和政府通过统一思想来解决矛盾和问题，有可能把村民对不同意见的民主协商与对重大问题的民主表决排挤掉了，而这恰恰弱化了村民自治的本质意义。党章规定党的领导主要是思想领导、政治领导、组织领导，又规定了执政党需要走群众路线，密切联系群众，代表群众利益。我们担心的是，在真正发生涉及到村民切身利益的情况时，“统一思想”和做群众工作往往不能真正反映村民的利益诉求，群众的意愿往往就在这种过程中被“稀释”掉了。村党组织的领导主要体现在：对政策法律的宣传和指导；对违法违规现象的监督；对村委会班子的思想教育与对不同意见的协调。党组织直接或随意否决、干预村委会是一种侵占村民自治权的表现。这需要基层领导提高法制意识、加强权力自律与对人民当家作主的尊重，来更好地推进村民自治的有效开展。

第二，要鼓励真正的协商。在政协成立60周年大会上，习近平总书记指出，人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。商量的过程就是协商的过程，这也是推动基层民主进一步发展的重要举措。

第三，要鼓励“依法属于村民自治范围内的事项”由村民表决。习近平主席指出，我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。村民就村里的重大事项展开表决，有利于推动基层群众自治。

（作者单位：上海党建文化研究中心）

（责任编辑 陶柏康）

调研报告