有效教育治理体系构建的几个重要维度

赵　岚（东北师范大学，吉林长春130024）



有效教育治理体系构建的几个重要维度

赵岚
（东北师范大学，吉林长春130024）

摘要：教育治理是近年来在教育领域内人们关注比较多的一个热点话题，可对究竟如何治理与如何有效治理，人们却在不断争论。其实，要想达到有效治理的目的，必须构建一个有效的教育治理体系，而这一体系必须围绕以下几个重要维度来构建：治理目标、治理原则、治理主体、治理机制、治理保障、治理效果的评价。

关键词：教育治理体系；有效治理；维度

教育是一种社会现象，社会现象的复杂性决定了教育治理的困难性。教育治理要想达到预期的成效，必须建立一个有效的教育治理体系，而构建这个教育治理体系的关键就在于我们要明确与厘清几个重要维度，从而保障教育治理的有效性。

一、追求公平：教育治理的目标

任何问题的治理其最终都要达到一个目标，教育治理的目标就是促进公平。教育公平是指每个社会成员人人都享有的平等权利，它包括教育权利、教育机会、教育资源、教育质量、就业机会的同等，同时在平等中要向社会弱势群体给予一定的倾斜。[1]这里讲的“同等”是个相对的概念，完全“同等”是不可能的，也是现实中我们做不到的。比如说教育机会问题，所有适龄儿童都想“就近入学”，而且还能上最优质的学校，接受最优秀教师的教育，但现实中我们显然无法满足这种需求。在目前条件下，不能强求城乡间、地域间、校际间等教育的均等，但我们追求一个最基本的入学机会平等的权利并不是奢侈的要求。公平不仅是现代社会的价值追求，也是教育治理的目标。

为追求教育公平，我们要正确理解与处理好公平与功利的关系问题。因为，教育中的种种不公平其深层的根源大多是由于功利思想的影响造成的。

“功利”有多种解释，一是指功名利禄；二是指功效和利益。[2]首先，从功名利禄的解释来看，教育治理中的政绩逻辑，实际就是功利的一种表现。政绩是政府官员在职期间的业绩，是外显的，并按社会现有的评价标准认为是功绩的行为表现。教育管理人员与教育管理机构为了业绩进行不切实际的治理行为，其根本的动因在于对功名利禄的追求，而非为社会的公平，为教育的发展服务。“趋利避害”是人之本性，但人又是有理性的高级生物，在社会的基本价值观念指导下，我们的教育管理人员与管理机构更应做出有理性的选择，明确促进社会的公平是其职责所在。

其次，从功效和利益角度来看，功利是指眼前物质上的功效与利益。这种只顾眼前的物质功效与利益观，必然造成短视行为，只要近期有效、有利就采取行动。教育治理中的种种不良行为，其背后的思维逻辑更多地便是以眼前的功效与利益为出发点。所谓功利是既要有效，又要有利益。有效不是指教育治理的公平性，能带来良好的教育效益与社会效益，而是指对管理者政绩立竿见影的影响。至于从长远去看，现有的教育治理行为可能会带来哪些不利影响，他们就很少去思考。这种情况实际与我国教育管理中的评价机制有很大关系，我们的教育评价指标大多是阶段性评价指标，即使把公平看成是一项评价内容，也仅是阶段性评价，而且操作性也不是很强。至于把公平当作发展性指标来看待，在现实中又很难把握。所以，为有效实现教育治理的公平性目标，我们不仅不能急功近利，更应为公平目标的实现去改革我们现有的评价制度与管理制度，去营造一个良好的、实现公平的环境。

二、促进和谐：教育治理的原则

从哲学角度来看，和谐是指对立事物之间通过互助合作、互促互补等方式以谋得共同发展。它包括配合适当与和睦协调两层含义。[3]教育治理的核心价值取向是服务，就是要协调好各种关系、互助合作以促进教育治理的有效性。从和谐的两层含义来理解，首先要做到配合适当。在教育治理过程中，地方教育管理人员和教育管理机构既要配合国家教育政策的推行，也要结合当地的实际情况来决定治理行为。配合是一种被动的管理要求，但适当的配合又赋予了地方较大的自主权，管理方式能否创新，管理成效能否提高，在很大程度上，地方起着较大的影响作用。其次，要做到和睦协调。和谐要求的不仅仅是地方管理人员及管理机构被动地适应调节自己的行为，还强调要主动地协调各种关系，以达到和谐的目的。所以，在教育治理过程中，地方管理人员及管理机构应主动地权衡各方利益，平衡各方关系。这种和谐不是以“不出事逻辑”为导向的和谐，而是以主动服务，并不断提高服务质量为目的的和谐。

在教育治理中，要协调各级政府间、部门间、政府部门与学校间、学校与学生家长间、学生家长间等多种关系。这种协调的出发点不是以各自狭隘的利益为导向，而应以为教育对象服务的目的—促进学生的全面发展为目标，在这样的服务目标引导下去协调各方关系。从世界各国教育治理的经验看，正是多方的合力，大大提高了教育治理的有效性。教育和谐的外在表现是各方对教育的满意度。尤其要关注学生及学生家长的满意度，因为他们对教育治理的态度直接反映了教育治理的成效。

为追求和谐，我们要正确理解与处理好和谐与矛盾的关系问题。和谐与矛盾是对立的两个词，尽管我们不断追求和谐，但在现实中，矛盾却常常如影随行，无处不在。只有解决了矛盾，才能达到和谐的目的。在教育治理中，国家有关教育文件的指导性与实际操作性的矛盾、优质教育资源的集中与学生教育选择权的矛盾、教育管理人员及管理机构与学生及学生家长利益的矛盾、政府间及政府各部门间利益的矛盾等等。这些矛盾的存在使我们在教育治理中出现了问题，但如以服务的思维逻辑来思考这些矛盾，不仅能看清这些矛盾存在的原因，还能帮助我们找到治理这些问题有效方法。因此，我们对待矛盾要辨证地来看待，矛盾是不和谐，是困难、障碍，但一旦找到产生矛盾的影响因素，也就找到了问题的原因，再以科学的方法来治理就会收到成效。和谐需要我们营造和谐的环境，营造和谐的环境就需要我们破解各种矛盾，而各种矛盾的化解则需要我们以服务的思维逻辑来治理。

三、全纳多元：教育治理的主体

传统的管理模式下，管理的主体是政府。政府不仅有各种资源，更有相当大的权力，并依靠这种权力来实现对资源的配置与再配置。除了政府，没有任何组织或个人有如此之大的能量，所以，我们也把传统的管理称之为统治。因为，它是靠职权来完成对社会的管理任务。但随着社会的发展，人们慢慢发现政府的管理已没有那么有效了。教育治理会涉及方方面面的利益，这些利益相关者实际都应参与到教育治理中来，并由被动的被管理者变成主动的管理者。管理主体应多元化，既有各级政府，也有社会的相关组织、个人、学校等。实际是打破了原来政府一统天下的传统格局。多元化的主体强调的是协同合作，在民主协商的氛围中提高管理效能，提高服务质量。

教育治理的主体呈现多元化状态，要想使之和谐与有序，就必须在多元主体中找到一个主导主体。其实在世界各国中，即使是分权成分比较大的美国，其管理的主导主体依然是政府，我国也是如此。政府的作用是价值的促进者与价值合作的创造者。[4]首先，上级政府要为基层政府提供充足的资源来促进教育的治理行为，这些资源可包括相关信息、服务支持、经费保障等，而政府的这些作用是其他组织或个人无法替代的。比如教育经费保障问题，简单地以个人或某种组织来完成都有很大难度。所以，在这类问题上政府具有不可替代性。其次，政府间、政府与学校间、学生及学生家长间应进行直接的互动。互动不仅仅是民主，是了解实际情况，更重要的是通过互动，让基层了解顶层治理行为的意义，以获得基层的理解与支持，同时进一步完善治理方案，更好地促进教育治理的有效性。

为了更清晰地了理解政府主导的多元主体及其行为，根据Prahalad C. K.和Ramaswamy V.对服务主导逻辑的理解，我们可以把多元主体的治理者在治理中的地位及行为简化为图1。

图1　政府主导的多元主体治理模式

四、体现互补：教育治理的机制

谈到机制，我们不能不想到市场与计划。当今世界各国在国家管理中都受市场与计划的影响。而世界各国的经济体制、政治体制与教育管理体制的改革很相似，即在不断探索市场与计划的平衡点。经过世界各国的实践，发现市场和计划均存在一定的缺陷。

首先，市场不是万能的。教育问题不能完全依赖市场，根本原因在于市场的“逐利性”。如果我们完全把教育问题的治理交给市场，其结果只能是以自身经济利益为导向，很少会从教育效益、社会效益去思考，问题会更多。其次，计划仍有它合理之处。当市场这一概念出现在公众的视野时，大多数公众只看到了它的好，却很少注意它可能存在的问题。与此同时，公众却对我们已使用多年，并对社会生活的方方面面产生重要影响的计划采取漠视甚至抛弃的态度。因为，我们对计划太熟悉了，尤其是它的僵化模式对我们的负面影响太深。其实，计划即使在今天仍有它的价值。教育治理应制定详细的计划，有国家计划、地方计划，甚至还可有时间计划等等。如果我们计划做得科学，教育治理会更顺利、更有成效。同时，我们还应有与大计划配套的小计划。既使我们把这些内容交给市场，市场也应有相应的计划。计划可使治理更有序。

市场与计划二者是相辅相成的。计划中有市场，市场中也有计划，因为市场也要遵循一定的规则。[5]没有规则就没有方圆，市场也会无序。既然市场存在一定的缺陷，计划也不是完美的，而二者之间又不是绝对地排斥，我们能不能选择一种互补的方式呢？而这种互补的方式叫什么？西方的学者们在政府（实际就是计划）还是市场来治理国家的选择上创造出一个词—第三条道路、第三种力量或称第三方力量等。

不论这种互补的方式叫什么，其本意就是要在市场与计划之间找到一个接合点，充分发挥二者的优势，以推动国家的治理。在我国现有的教育管理体制下，政策一定是由国家来制定并颁布，但在制定的过程中是可以融入市场成分的，如对教育状况的调研，完全可以委托社会组织来完成，既保证它的客观性，也保证它的科学性。这里实际就出现一个如何让市场进入到政府的计划中来的问题，那就是购买服务，也称服务“合同外包”（contract out）。即以合同的形式将公共产品和服务外包民营。而公平、服务质量与责任等内容是其关注的主要内容。[6]由此可见，在政府与市场结合时，“合同”是约束各方行为并保障各方利益必不可少的纽带。

五、制度细致化：教育治理的保障

教育制度有两层含义，一是指各级各类的教育机构或组织的系统，可包括学校教育机构、社会教育机构等；一是指这套系统的运行规则。任何系统的正常运转都必须依靠合理的规则来进行，二者相辅相成。这里我们主要从运行规则这个角度进行探讨。因为，正是这些规则影响着我国教育治理的成效。

我国教育经费的管理制度是事权与财权相分离的制度，事权归当地教育局，财权归财政局。教育投入的多少取决于财政状况是否充足及管理者对教育的认识程度，而非教育实际的需求，这就造成我们常常看到教育投入不足的源由。再有就是教师编制制度，虽然我国制定了城乡差别化的教职工编制标准，但对农村来说并不利。有很多农村地区地广人稀，用一个较大的师生比来配备教师，很容易造成教师编制下足，缺少教师，学校课程开不齐，或一个老师同时上多门课，工作量加大等问题。除此以外，我国教育督导制度、教育评估制度等都存在一定的缺陷，这些制度缺陷都会阻碍我们教育治理的成效。

同时，我们还应注意制度要受政策的影响，任何制度都是在一定的政策指导下制定出来的。所以，我们在研究教育制度时，都不可能不研究与之相关的各项政策，这些政策既包括国家政策，也包括地方性政策，这些政策直接影响着教育制度的调整与实施。由此可见，治理需要制度的保障，而完善的制度还要有相应的环境，这既包括管理人员的素质、管理机构职责的确定，也包含国家相关政策的规定。

制度是为现实服务的，而好的制度不一定开始就是完善的，它既要随着实践的具体情况的变化而进行调整，也要随着国家相关政策的指导而不断完善，不断细致化的制度才能收到令人满意的成效。

六、服务性评估：教育治理的效果

如何衡量教育治理的效果？那就是评估。教育评估是在遵循一定的价值标准下，对教育对象及其影响因素进行的价值判断。对我国教育治理效果进行评估，首先要评估目前各方对治理效果的意见。为了得到关于各方意见较为准确的答案，当然调查的样本越多，其信度也就越高，但其成本也越高。所以，我们往往只能进行抽样式调查。目前我国关于学校规模问题并没有非常科学的标准，虽然我们不是强求全国统一标准，但应有一个统一的科学测算标准，而这个标准应由国家来研制，它属于国家顶层设计范畴。在稳定的治理环境下，使治理走向标准化。

这里，我们所说的评估与传统意义上的检查是有区别的。以往传统意义的检查更多的是靠主观印象，之后靠相关文件，再之后虽然也依靠一些指标来检查，但由于受原有管理体制的影响，检查大多带有权力型与惩罚型的特点。首先，权力型的检查更多关注国家政策的执行情况，不会考虑到基层的实际情况，只要没有达到相应的标准，你就存在问题。其次，每一次检查实际不仅仅是检查国家政策的落实情况，还要对被检查对象进行评定，评定被检查对象的工作业绩，这直接关系到基层管理人员及管理机构的切身利益，所以，基层为免于惩罚也会想尽各种办法去执行国家政策，有时可能不具备条件也去推行。这种检查与我们现代社会所要求的评估存在一定差距。从世界范围来看，很多国家的教育评估，不是去处罚，而是对基层工作的一种服务手段，帮助其找到问题的可能所在，并一起为问题的解决而寻找出路。它体现着治理中的一种责任性。

为做好评估工作，首先，要综合各种因素研制科学的评估指标。评估指标不仅要形成一个科学的系统体系，还要具有可操作性。因此，在研究评估指标的同时，要开发出与其相应的评估指标操作指导手册。其次，实行专项评估与全面性评估相结合的评估制度。专项评估能使我们深入地了解某个问题，而全面性评估能让我们掌握整体情况，二者互补。全面性评估不仅仅是内容的全面性，更重要在于它的周期性，在此基础上，我们可及时了解教育发展的状况，避免等问题严重了，我们再去治理，增加治理的成本。

参考文献：

[1]周洪宇.教育公平：维系社会公平正义的基石[M].中国人民大学出版社，2014. 4.

[2] [3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典（第6版）[M].北京：商务印书馆，2012. 453. 525.

[4] Grönroos C. Service logic revisited: Who creates value and Who co -creates [J]. European Business Review. 2008. 20 (4): 298-314.

[5]王冬梅.市场营销学[M].大连：大连海事大学出版社，2010. 2.

[6]王名等.社会组织与社会治理[M].北京：社会科学文献出版社，2014. 310-311.

（责任编辑田晓苗）

On the Dimensions of the Construction of Effective Education Governance System

Zhao Lan

Abstract:In recent years, education governance has been one of the great concerns in the domain of education. However, disputes abound in terms of two major issues: how to govern exactly and how to govern effectively. As a matter of fact, in order to achieve the purpose of effective governance, there have to be, in the first place, an effective education governance system. The construction of the system has to be taken into consideration the following critical dimensions: the objective of governance, the principle of governance, the subject of governance, the mechanism of governance, the insurance of governance, and the evaluation of governance effect.

Key words:education governance system; effective governance; dimensions

作者简介：赵岚，男，东北师范大学教育学部副教授，主要从事教育行政研究。

基金项目：教育部人文社会科学规划基金项目（13YJA880110）

收稿日期：2015-10-15

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）03－0065－05