中美食品安全应急管理体系对比分析

任建超，韩青(中国农业大学经济管理学院，北京　100083)



中美食品安全应急管理体系对比分析

任建超，韩青
(中国农业大学经济管理学院，北京100083)

摘要:从应急管理体系的建设与完善、食品安全应急管理体系部门设置、应急管理体系运行机制等角度对中国和美国的食品安全应急管理体系进行了对比分析，并提出了完善我国食品安全突发事件应急管理体系的三点建议。

关键词:食品安全;应急管理体系;对比分析

过去十余年，我国食品行业总产值从2000年8 434亿元增加到2014年近12万亿元，年均增长率超过20%，然而，食品安全监管体系的改革速度滞后于食品产业的发展，导致近年来食品安全问题持续发生。构建与完善“一案三制”为主体框架的食品安全应急管理体系，提高应急管理水平成为实现食品安全管理的关键内容。本文从应急管理体系的形成与完善、食品安全应急管理部门及其职能设置、应急管理体系运行机制等角度对中美两国的食品安全应急管理体系进行对比分析，提出完善我国食品安全突发事件应急管理体系的建议。

1　中美应急管理体系的形成与完善

1.1中国应急管理体系概况

作为一项完整的社会系统工程，我国应急管理体系建设始于2003年抗击非典的经验和教训。非典事件结束后，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，负责部署全国应急体系建设。2005年底制定的《国家突发公共事件总体应急预案》要求各级政府各个部门制定相应预案，标志着我国政府把应急管理纳入常规管理的开始。根据总预案规划，我国应急预案体系包括总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案和大型活动预案。

2005年末，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”和“应急管理专家组”。应急管理办公室负责履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽;专家组为应急管理工作提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置。2006年，国务院办公厅首次公开发布了对当年突发公共事件应对工作的分析评估，全国31个省区市成立的省级应急管理领导机构负责应对本行政区域内各类突发公共事件。这一系列改革措施推动了应急管理专项机构和办事机构协调联动工作机制的形成。2006年8月，党的十六届六中全会正式提出按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系，形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。会议提出“按照预防与应急并重、常态与非常态结合”的原则，“建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力”，这标志着我国应急管理体系框架理念的正式形成。

1.2美国应急管理体系概况

20世纪30年代起，美国政府开始设置针对不同突发事件的应急管理职能部门，随着管理对象范围的扩大，应急管理指挥越发分散造成的弊端日趋显现。1979年，新成立的联邦应急管理局集中了所有应急管理职能，承担突发公共事件应急管理协调与决策，并直接向总统报告［1-3］。“9·11”事件后，联邦应急管理局随同其他22个联邦机构国土安全部，负责指挥协调特大灾害的应急管理工作。2006年的“卡特里娜”飓风对美国应急管理构成了严峻挑战，促成了美国应急管理体系及国家安全战略的调整，联邦应急管理局根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》进行了重组［4］。

目前，美国已经形成了联邦、州、县、市、社区5个层级的应急管理与响应机构，当下级政府的应急能力和资源不足时，可以向上一级政府申请提供支持。大部分突发公共事件主要是由国土安全部配合各州城市应急执行系统共同应对，一般突发公共事件由各州专业部门和城市应急系统完成，重特大灾害的救援经费主要来自于联邦应急管理局负责管理的“总统灾害救助基金”。

美国应急管理实行统一管理、属地为主、分级响应和标准运行。突发事件发生时，首先会根据发生规模和强度进行分级别响应，以便于应急资源的有效利用。同时，无论事件规模多大，涉及范围多广，应急响应的指挥任务都是由事发地政府承担，包括联邦政府在内的各级上级政府只负责援助和协调，不负责指挥，一律由统一调度指挥，平时演练、培训、演戏及物质和技术保障也由各级政府应急管理部门负责。

2　中美食品安全应急管理体系对比分析

2.1我国食品安全应急管理体系

2004年国务院发布了《关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，提出按照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通、餐饮业和食堂等消费等4个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等4个部门实施［2］。2013年的新一轮食品安全监管体制改革，在整体上促进了食品安全管理事务综合管理和协调能力的提升。大部门体制改革背景下，国家食品药品监督管理总局的成立结束了九龙治水的食品监管局面，明确了由食品药品监督管理总局负责食品生产经营实施监督管理和食品安全综合协调的职能。

自2008年三聚氰胺事件以来，我国食品安全监管展开了一系列全方位改革，其中包括制定更严格的食品安全法律法规、修订食品安全法、改革食品安全监管机构、加强行业监管、增加抽检频率和加大惩罚力度等。2013年的新组建的国家食品药品监督管理总局在职能上取代了国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局质检总局在生产环节食品安全监督管理职能和工商总局在流通环节食品安全监督管理的职能，并负责对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等，并形成了如图1所示的食品安全管理体系。

2.2美国食品安全应急管理体系及配套措施

美国食品安全应急管理职能主要是由农业部下属的食品安全检验局(FSIS)和健康与人类服务部下属食品药品监督管理局(FDA)负责。FSIS主要负责对所管理的肉、禽类和蛋制品采取“食品防卫计划”，避免受到人为蓄意污染造成的食品事故，它强调对实体环境、人员和作业安全的额外关注。FDA负责除肉类、家禽及蛋类食品的其他种类的食品安全，致力于减少食源性疾病。

图1　 2013年改革后的食品安全管理体系

2.2.1农业部食品安全检验局作为国家安全战略的重要组成部分，食品安全应急管理被纳入美国国家事故管理系统。FSIS与国土安全部、疾病预防与控制中心、食品药品监督管理局、红十字协会、食品与营养服务局等政府部门以及私人组织合作，确保快速有效地应对食品突发事件，其中包括对食品供应的攻击、重大疾病危机以及其他影响国家食品基础设施的灾害。食品安全应急管理及日常演习所涉及的法规及组织机构包括:国家规划框架、国家响应框架、ESF-11、FSIS 5 500.2号指令、重大事故应急响应、全国突发事件管理系统、农业部其他部门、应急响应模板、食品应急网络(Food Emergency Response Network，FERN)等。FSIS联合其他联邦机构制定的《粮食和农业突发事件应急办法》被列为国家响应框架(National Response Framework，NRF)的第11个紧急支持功能附录。根据ESF-11的规定，一旦发生全国性食品安全突发事件，食品安全检验局将通过应急响应协助州政府和地方当局确保肉类，禽类和加工蛋制品的供给安全。作为国家事故管理体系中的一个部门，FSIS还负责对不同岗位的工作人员进行全国突发事件管理系统和突发事件指挥系统培训。FSIS 5 500.2号指令概括了应对蓄意或无意等原因造成的重大食品事故和紧急情况的响应方案，该指令确立了应急管理委员会(Emergency Management Committee)的突发事件应对原则，并符合国家事故管理系统和突发事件指挥系统的要求。其中，应急管理委员会由高级成员机构组成，可以根据事件指挥系统(ICS)确立的原则时刻准备应对所有突发事件。

2.2.2食品药品监督管理局凡是涉及FDA监管产品的突发事件和应急行动，均由危机管理办公室(OCM)及其附属的紧急行动办公室(OEO)协调安排。OCM的具体职能包括制定和更新应急预案、组织部门应急演习、协调FDA相关机构参与其他部门主导的应急演习、协调FDA应急人员参加突发事件指挥系统组织的培训、维护电子突发事件管理系统、负责紧急呼叫中心和紧急运行中心、组织协调本部门参与国际间的应急响应和情报共享。2011年8月，FDA开始运行食品安全事件爆发响应与评估协调网络(the Coordinated Outbreak Response and Evaluation Network，CORE)，这是一个由来自于医疗、公共卫生、兽药、环境卫生、微生物和公共政策领域的专家所组成的全日制工作组，工作组成员覆盖疾病预防与控制中心、美国农业部、州及地方食品安全、农业监管、公共卫生和实验室专业人员，主要负责不间断地寻找潜在食品安全危机源、参与调查食品安全事件、指导制定预防食品安全危机的政策。CORE的成立避免了过去一旦确认发生食品安全事件，临时成立应对小组，事件结束后小组成员各自回到原来的岗位的局面。已经成立的5个小组汇聚了来自FDA、联邦政府、各州及地方机构的各种资源，集合了FDA危机管理办公室、对外关系办公室、食品安全与应用营养中心和兽医中心的专家，以及来自总部及FDA各分区的监管事务办公室、国际交流项目办公室的员工，全职负责从调查食品安全危机信号到危机事件后的应对措施。

与FDA食品安全应急管理职能有关的要素有应急操作计划、突发事件处理小组和全国突发事件管理系统。应急操作计划(EOP)对紧急情况进行了定义，明确了对应急准备、应急响应和恢复工作的具体内容，应急过程中各部门的责任、风险信息交流、国家法律对FDA的具体要求、具体的应急程序和与其他相关部门的沟通流程，为FDA应对紧急情况提供了完整的框架和详细指导。突发事件处理小组(IMG)负责处理涉及多部门合作的复杂事故，通常在FDA突发事件指挥系统下成立，由机构总部代表(例如，来自行政办公厅、监管事务办公室、农业部产品中心)和FDA外勤人员以及外部机构联络人(视情况而定)构成，人员构成符合国家事故管理系统的原则。IMG是一个可以进行协调指挥的混合结构，小组级别以事件影响范围为依据，还可以根据需要设置一个突发事件协调员(AIC)来负责监督机构总部的事故行动预案执行，并协调FDA总部资源以应对事件。为保证FDA在国家响应框架(NRF)下有效执行部门职责，FDA把全国突发事件管理系统(NIMS)融入应急计划、应急过程和和应急政策，并在危机管理办公室的领导下制定不同指导方案，定期对不同成员进行符合其身份的不同培训。

3　中美食品安全应急管理机制分析

3.1中国食品安全应急管理机制

图2　中国食品安全应急管理流程

结合新修订的《食品安全法》、《国家食品安全突发事件应急预案》以及2013年食品安全监管体制改革后的机构设置，我国食品安全应急管理流程可以整理如图2所示。虚线框代表履行该职能的政府部门。我国食品安全事故应急处置阶段的工作安排是实行指挥部加工作组的形式，指挥部由相关成员单位的代表组成，工作组是按照不同的职能范围划分。从图2可以看出，我国已经建立了一套初步的食品安全应急管理框架。发生食品安全事件时，可以做到各部门能够各司其职紧急应对，保证事件最终能够得到妥善的解决。存在的主要问题包括风险交流机制不流畅和对恢复阶段的重视不足等。食品安全危机环境下，消费者在短时期内需要大量食品安全信息，相比之下，食品安全事件应急处置阶段的信息发布主体只有由中央宣传部和新闻办组成的新闻宣传组，食药监管总局新闻宣传司的职能也主要是舆论引导和科普宣传与推广，缺乏针对食品安全应急管理中的食品安全信息披露机制。食品质量安全风险信息具有客观性，消费者表现出的主观风险感知往往会偏高，信息交流有助于降低消费者主观风险感知。在食品安全应急管理中，未来仍需要逐步建立起以专家为主体的食品安全风险信息源，降低消费者对政府宣传部门的不信任或选择性信任。

3.2美国食品安全应急管理机制

3.2.1食品安全检验局应急管理机制分析FDA把食品安全应急管理分为准备和预防、检测、应急响应和恢复等4个阶段。

(1)准备和预防。为预防和应对针对其管辖的肉类、禽类和加工蛋制品的蓄意攻击，FSIS开展食品防卫计划调查，进行脆弱性评估，并基于评估结果制定相应策略来保护食品供给。同时，FSIS也主持一系列研究活动，通过与其他部门协调合作来完成编写指导材料和展开食品防卫培训项目等工作。

(2)检测。FSIS利用消费者投诉监控系统(CCMS)、FSIS突发事件管理系统(FIMS)和进口警报追踪系统(IATS)进行食品安全风险监测，通过自有科研实验室自主监测和检测故意污染行为，并通过食品应急响应网络(FERN)和电子实验室交换网络(eLEXNET)与其他FERN成员快速分享包括测试结果在内的各种信息。此外，FSIS还通过一系列检测活动保证及时准确发现潜在食品污染问题:①在海关和边境保护进口安全商业定位分析中心(CTAC)派驻代表，协助制定检测策略和操作预案;②聘请22个进口监测联络员负责监督进口食品的食物防卫工作，并协同海关与边境保护局加强联系，检测地点涵盖入境港口、边境入口和环美国商业圈;③随机检测被确定为重点关注对象的危险主体所生产的加工品;④开发可以快速识别、响应和跟踪重大食品安全突发事件的系统以及评估公共卫生检测数据的预测模型;⑤FSIS外驻人员对驻地食物防卫机构进行核查，识别可能存在的管理漏洞并对管理人员给出建议。

(3)应急响应。为了达到食品安全应急管理的要求，FSIS在体制、机制和法制上不断调整，其中包括:①制定、启用和检验应急预案，并保证每年至少更新一次。②与全国农业部门协会(NASDA)、FDA和国土安全部(DHS)制定区域性应急预案统一模板，确保联邦政府和州政府之间的应急响应措施更为协调;③与州和地方政府机构以及行业组织联合演习，确保各方主体在食品供应出现故意掺假事件时做出协调一致的反应;④按照国家应急预案模式制订FSIS应急行动方案并提供应急响应联络方式，组织相关人员参加全国突发事件管理系统和突发事件指挥系统的培训;⑤与其他联邦机构共同制定《粮食和农业突发事件应急办法》，协助州和地方政府确保肉类、禽类和加工蛋制品的供给安全。

在食品安全事件应急响应中，FSIS有权随时召集由高级别机构成员构成的数据整合与食品保护办公室(Office of Data Integration and Food Protection)和FSIS应急管理委员会(EMC)，还可以通过FERN网络访问其他联邦和州食品检测实验室，处理任何可能超过其处理能力的事情，并能通过FIMS快速识别、响应和跟踪FSIS对涉及肉类、禽类和加工蛋制品的重大事故响应以及其他影响FSIS监管产品的大型紧急事件。

(4)恢复。FSIS制定的《处置和排除污染指南》对受污染产品妥善处理和生产设备净化提出了具体卫生要求，并给出了各级联邦政府部门在粮食和农业无害化处置的角色和职责。在恢复过程中，5500.4号指令对食品安全检验局、食品和药物管理局和环境保护署(EPA)共同组成的事后恢复工作提供指导，明确不同工作人员的角色和职责。FERN协助和协调事故分析，为恐怖袭击造成的粮食供应恢复提供实验室支持，促进公众的食品安全信心恢复。

图3　 FDA协调应急管理响应与评价系统(CORE体系)

3.2.2食品药品监督管理局应急管理机制分析由FDA主导成立的响应与评估协调网络(CORE)把食品安全疫情应对工作分为3个阶段:发现危机信号、采取应急响应措施和预防下次危机发生。目前已经成立了1个信号与检测小组、3个应急响应小组和1个危机事后小组。信号与检测小组通过检测食品安全危机早期信号预防食源性疾病扩散，应急响应小组负责控制和阻止危机爆发，危机事后小组通过研究危机案例避免同类事件的再次发生。每个小组负责一个危机特定阶段，核心专家组的工作范围涵盖所有小组活动，并负责小组内部以及与外部机构的沟通协调。FDA监管产品一旦出现安全危机，所有与此相关的信息都将迅速被传递至其中一个应急响应小组，并按照如图3所示的机制开始有条不紊的运行。一旦食品安全事件结束，应急响应小组将从合作对象那里得到反馈，应急管理事后处置小组也将经验应用到CORE的调整与完善中，避免和应对未来同类事件的发生。CORE系统在应对食品安全事件的过程中不断演变，为应对食源性危机提供了敏捷、灵活的设计。

4　经验启示

对比分析中美食品安全应急管理体系，我国的应急管理体系还存在很多继续完善改进的地方，主要包括以下几个方面。

4.1提高应急预案的可操作性和时效性

定期更新的《应急操作计划》、《全国应对框架》以及不断更新的CORE系统等体现了美国食品安全应急管理的转变。我国《国家食品安全事故应急预案》自从2011年修订之后再没有更新过，许多内容与实际情况不符，缺乏对不同组织机构之间的协调安排，在某种程度上失去了应急预案的作用。另外，中央层面的应急管理预案缺乏可操作性的详细指导，导致地方政府敷衍了事，上千地方食品安全事故应急预案良莠不齐，无法在关键时刻发挥作用。

4.2完善食品安全事故应急管理法规体系

我国采取以专项预案为主的应急管理体系，尚未建成统一的食品安全管理信息化平台，也未形成食品质量安全应急管理体系，应急管理工作主要还停留在成立临时小组的阶段。未来需要把食品安全上升到国家安全的高度，在《突发事件应对法》的基础上逐步形成法规、预案、条例等构成的食品安全事故应急管理法规规章体系，增加应急管理的可操作性和科学性，把应急管理经验总结上升为制度和程序，把食品安全突发事件应对方案与其他突发事件应对系统相互衔接。

4.3加强食品安全应急管理配套措施建设和应急演练

我国食品安全应急法律体系缺乏量化和具体的实施细则，可操作性不强。《国家食品安全事故应急预案》规定了行政机关在应对突发事件的过程中采取的措施应该与突发事件的性质、影响范围和危害程度相匹配，但是对事故的性质、程度和范围并没有给出准确定义。未来仍需要通过加强演练和对经验教训进行总结，对现有法规及其配套规定和实施细则进行补充完善，强化管理配套措施在食品安全应急管理中的作用。

参考文献

［1］高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展［J］．中国行政管理，2008，11:18-24．

［2］食品伙伴网.国务院关于进一步加强食品安全工作的决定［EB/OL］．http: / /www.foodmate.net/law/shipin/1633 32.html．

［3］闪淳昌，等.美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示［J］．中国行政管理，2010，8:100-105．

［4］苗崇刚，等.美国应急管理体系的近期发展［J］．防灾博览，2009，4:20-31．

［5］高原.国外应急管理体系的发展综述［J］．科技资讯，2010，32:245．

［6］张冰妍，孟涛．新体制下食品安全应急管理路径研究［J］．中国食物与营养，2015，21(10) :16-20．

(责任编辑李婷婷)

Comparative Analysis on Food Safety Emergency Management System Between China and U.S.

REN Jian-chao，HAN Qing
(College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100083，China)

Abstract:Comparative study was carried out on the food safety emergency management system between U.S.and China from the aspects of construction and improvement of the process of emergency management system，food safety emergency management agency setting，operational mechanism of emergency management system，respectively.Three suggestions were put forward to improve China's food safety emergency management system．

Keywords:food safety; emergency management system; comparative analysis

通讯作者:韩青(1972—)，女，博士，教授，研究方向:农业市场与政策。

作者简介:任建超(1988—)，男，在读博士研究生，研究方向:农产品质量安全管理、消费经济。

基金项目:北京市自然科学基金项目(项目编号: 9152012) ;中国农业大学基本科研业务费专项基金项目;生猪产业技术体系北京市创新团队产业经济研究项目。