浅析食品安全监管

靳望舒

摘 要：从古至今，食品安全一直是国家治理过程中无法避免的社会现象。本文通过对食品安全监管的分析，并结合我国当前的新形势，通过对相关学者对食品安全及食品安全监管研究成果的整理，进一步提出食品安全监管问题所具有的理论及实践意义。

关键词：食品安全；监管；民生

改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但不可避免地带来了一些问题，食品安全就是其中的一个严重问题。习近平总书记2013 年在中央农村工作会议上指出：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。但要想真正实现不敢腐、不能腐、不想腐的新局面，还有很多理论困境和现实问题需要破解”。

一、食品安全及食品安全监管的定义探析

（一）关于食品安全的定义

早在1974年11月，联合国粮农组织在罗马召开的世界粮食大会上的《消灭饥饿与营养不良世界宣言》与《世界粮食安全约定》两份文件中同时提出“食品（粮食）安全最终目标是确保所有的人在任何时候能买得到，同时又能买得起其所需要的所有食品”，它的基本内涵是保证全世界的人都有权利得到最起码的营养。1983年，联合国粮农组织（FAO）前总干事萨乌马对食品安全最终目标所下的定义为：“能够使所有人在任何时候既可以买得到又可以买得起他们所需要的基本食品”。这一定义更加侧重和关注社会底层群众和弱势群体的食品安全是否可以保障。

从上个世纪八十年代起，学者们对食品安全的研究的兴趣大大增加，研究的重点也开始由国家角度转向市场角度，由生产供应方面延伸至消费分配方面，与此同时对食品的质量、卫生与营养安全等方面的研究力度也不断增长。国际食品政策研究所的Von Braun等就对食品安全的研究报告中曾提出，食品安全除了基本的获取安全之外，其他方面比如健康、卫生环境以及对社会弱势群体照顾的能力等因素，也会对食品安全造成重大的影响。1984年，世界卫生组织在《健康与发展，粮食安全的作用》文件中对食品安全下的定义是：“生产，加工，储存，分销和食品生产的过程，保证食品安全及可靠性，健康和适合人类食用的所有必要条件与措施”。在1996年，世界卫生组织在《加强国家级食品安全计划指南》中将食品安全定义为在食用时或者食用后不会对健康造成任何损失，即食品的生产和加工要依照食品本来的自然属性来进行。

（二）关于食品安全监管的定义

在食品领域中，监管的早期是对食品市场的准入标准、食品生产的技术要求、食品的售价等方面进行的经济性监督。后来才慢慢扩张到环境、金融、卫生等领域。我国的食品安全监管可以看作政府行政机关根据相关的法律法规和规章制度，实施行政行为，比如：行政许可、处罚、裁决等，对被监管者造成强制影响的行为。

针对什么是食品安全监管，联合国相关组织曾指出：“由中央国家机关或地方政府部门依照法律法规的授权实施的强制性管理活动，其目的是为了保护消费者的合法权益，确保各个环节过程中食品能够安全完整，并适合于人们日常的食用，同时，食品在进入流通领域之前，要按照法律规定被贴上明确的商标或标识。”有学者将食品安全监管定义为国家有关部门对食品是否安全而进行的监督与管理，为的是使市场上的一切食品都处于安全状态。国内一些学者认为食品安全监管分为广义和狭义两种，广义的方面侧重于食品安全监管机关、公民、法人及其他组织，为确保人们日常生活摄入食品的安全，维护广大人民群众的人身和财产利益，对食品生产经营者的各种影响食品安全的行为，运用行政、技术、经济、媒体舆论等手段，进行相关的监督和管理的活动；狭义的方面指国家食品安全监管机关在生产、流通、消费等环节为履行监督管理职能，依法对食品及其原材料进行监管控制的行为。

二、食品安全监管研究

食品安全监管的主体包含政府行政机关、第三方监管机构、舆论媒体、消费者及食品加工企业自身等，但目前多集中在研究政府监管和经济监管方面上，对食品安全监管的其余主体研究较少。国外学者Pines在1979年研究了政府在食品安全管理中所起到的作用。1989年国外学者Roberts、Van Ravensway在观察分析了食品安全问题产生的原因后，得出政府规制对食品安全问题具有巨大的影响。学者Tom Pkin（2001）提出企业与政府一起承担保证食品安全的公共目标，企业自身具有保证食品安全的基本任务，相对来说政府的角色就在于检查和核实企业是否履行其基本职责。Barling和Lang（2003）提出政府制定及实施有关食品安全的政策，既能够增加供应优良食品的数量，也可以控制企业食品的质量，否则将会造成政府失灵——比市场失灵更严重的局面，也会降低消费者的整体福利。学者Garciaetal（2007）认为食品安全监管中政府监管和企业监管都存在各自分工、成本收益差太大的缺陷，这就需要政府和企业整合资源合并监管的努力。

最近一段时间来，我国学者就食品安全监管的问题做出了一批成果卓著的研究。周应恒、王二明（2013）提出食品安全问题的成因分为“无知”和“无良”，将其归结为监管缺位、监管失范和监管低效，我国要改善食品质量安全形象，促进食品安全发展，推进我国食品安全监管体制调整、优化机制、完善保障体系，建立市场引导、政府监管、行业自律和社会监督的多重监管体系。有学者指出我国的“分段监管为主、品牌监管为辅”的监管体制是造成我国食品安全问题泛滥的原因，必须及时改变。文晓巍、刘妙玲（2012）经过对2002-2011年1001个食品安全事件进行的实证分析研究后得出：预警系统的不健全、处罚力度的不到位是食品安全监管的最大“软肋”。对此提出要完善食品安全预警制度，提高食品经营者的违法成本，加强对食品安全薄弱环节的监管，促进食品安全行业自律和相互监督，推动多方监管力量的合作。李薇辉（2013）认为政府提供公共产品——食品安全是通过监管实现的，所以食品生产者总会通过各种方法拉拢政府官员，使政府能够通过特定行为对自己作出带有倾向的保护，而政府官员则从生产者那里可以获得一些利益的回报，即腐败现象会影响政府部门关于食品安全的监管。

监管的目的在于提高公共利益，道德作为非强制性的约束方式并不能解决食品安全问题，法律就成为政府监管的表现形式。从上个世纪八十年代起，国内外组织和学者通过研究食品安全方面的立法和综合立法替代卫生、质量、营养等方面的立法。如1990年英国的《食品安全法》、2000年欧盟的《食品安全白皮书》、2003年日本的《食品安全基本法》以及2009年中国的《食品安全法》，2015年4月还通过了修订版等，都反映了时代发展的要求。

目前，我国对食品安全监管的研究文献较多从法学、经济学、管理学、农学等学科视角进行了较为深入的研究，还有的学者进行了跨学科研究。总的来说，相关研究成果很多，但是就食品安全监管中的单项研究则相对较少，而直接对其进行专题研究的则更少，留有大部分空白。（作者单位：山西师范大学）

参考文献：

[1] 玛丽恩·内斯特尔.食品安全——令人震惊的食品行业真相[M].北京：社会科学文献出版社，2004：15..