新形势下推进依法治税的思考

朱松发

摘 要：本文对当前依法治税工作所面临的客观形势进行了分析，对推进依法治税所需要把握的重要关系进行了论述，并提出了推进依法治税工作的基本举措。

关键词：依法治国；市场经济；金融危机；依法治税

改革开放以来，税务系统在充分发挥税收职能、服务经济社会发展的同时，明确提出依法治税是税收工作的灵魂，着力加快税收法治进程，制度体系不断健全，执法行为逐步规范，依法治税工作取得了长足进展。但是，随着形势和任务的发展变化，依法治税工作中出现了许多新情况、新问题。近日，笔者就此进行了专门的调查研究，形成了一些基本思考。总的感到，在新的形势下，坚持依法治税，显得紧要而紧迫；推进依法治税，仍然任重而道远。

一、充分认识依法治税工作面临的客观形势

当前，税收工作所处的时代条件和客观环境正在发生广泛而深刻的变化，尤其是近年来，我国经济社会发展呈现出一系列重要的阶段性特征，更是给依法治税工作带来了一系列重大而紧迫的现实课题。

第一，依法治税工作要全面贯彻依法治国的新要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是党的历史上第一个关于加强法治建设的决定，描绘了全面推进依法治国的总蓝图，开启了依法治国的新篇章。全面依法治税是依法治国基本方略在税收领域的集中体现，就是要以法治的精神和行动，正确发挥各项税收职能。一是要依法履行筹集财政收入的职能。地税部门必须按照税收法治原则，依法大力组织收入，努力将经济发展产生的国家税收管住管好，实现税收增长和经济发展协调同步，为各级政府筹集可靠、可用的财政收入。二是要依法履行调控经济发展的职能。牢固树立经济税收观，充分发挥税收的经济杠杆作用，依法运用税收法规和政策，促进市域经济加快结构调整、转变发展方式。三是要依法履行收入分配的职能。坚持在调节社会分配上积极作为，切实加强对高收入群体的税收征管，坚决落实对低收入群体的税收优惠，有效缓解贫富差距拉大的状况。

第二，依法治税工作要积极面对市场经济的新考验。历经30多年的改革与实践，我国实现了由传统的计划经济向现代市场经济的重大转轨。随着市场经济的持续演进，经济成分日益多元化，市场主体日益多样化，同时，逐利是市场的本性，作为市场主体的纳税人，在经营活动中规避税收义务乃至偷逃国家税收的现象将长期存在，税收管理中的偷税与反偷税、避税与反避税斗争，将更加具有艰巨性、复杂性和长期性。作为代表国家行使税收管理公权力的税务机关，要准确把握市场经济规律，努力把税收法治精神贯彻到经济运行当中。首先是要尊重市场法则。市场经济是法制经济，它要求市场主体的一切经济活动遵循法律规范，也要求政府组织对社会的公共管理必须遵循法律规范。其次是要严格执行税法准则。要恪守“税法神圣不可侵犯”的基本准则，自觉在税收实践中严格落实依法行政原则、程序正义原则和规范执法原则，在执法过程中，切实做到主体合法、程序到位、证据确凿、手续完备、文书规范，确保税收执法活动经得起市场经济的考验。

第三，依法治税工作要有效应对金融危机的新挑战。自2008年下半年以来爆发的国际金融危机仍在蔓延和深化，债务危机一波未平一波又起，各类纳税主体为缓解经营困难、争取经济效益，纷纷把目光投向国家税收，给税收工作增添了不少矛盾，给依法治税工作带来了前所未有的挑战。这就要求税务部门，一是要坚持法治方向不动摇。实践表明，依法治税是对政府工作最大的支持、是对纳税人最好的服务，也是促进税收收入可持续增长的根本举措。越是税收形势复杂多变，越要坚定不移地推进依法治税，绝不能把税收工作拉回到“以人治税、任务治税”的老路上去。二是要优化法治环境不懈怠。要不断加强和改进对依法治税工作的组织领导，着力完善工作机制，积极壮大法治力量，不断增强依法治税工作的推动力和执行力，确保税法得到普遍、公正、准确、有效的实施，努力营造健康、和谐的税收环境。

二、准确把握好依法治税工作的努力方向

依法治税是一项长期、复杂、艰巨的系统工程。推进依法治税工作，必须分清主次轻重，正确处理依法治税工作中的重要关系，明确依法治税的努力方向。

第一，要正确处理严格执法与优化服务的关系。依法征收与优化服务是一对相辅相成、相互促进的关系，在税收工作中必须始终坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，防止出现“两张皮”现象。不能只强调优化纳税服务而偏废了严格依法治税，要依法依规依程序执法，手段要硬，刚性要强，措施要实，确保税法的严肃性；也不能只调强严格执法而忽略了优化服务的重要性，要坚持管理与服务并重，在执法中服务，在服务中执法，确保每一项税收服务活动“始于纳税人需求、基于纳税人满意、止于纳税人遵从”，努力实现执法与服务有机结合。

第二，要正确处理依法征税与持续增长的关系。依法治税和税收计划是税收工作质和量的规定，二者在本质上并不矛盾。在组织税收收入过程中，必须坚持“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，在下达税收计划时要力求科学合理，少搞基数法，多搞因素法，千方百计“挤水保质”；同时，认真贯彻执行国家的税收政策法规，运用税收政策支持地方经济发展，支持企业做大做强，努力培植和涵养税源，切实维护税本。

第三，要正确处理公平正义与征纳和谐的关系。发挥税收职能，促进经济又好又快发展和社会的和谐稳定，是税务机关的一项重要职责。地税部门要始终坚持严格执法，充分发挥税收规范秩序的职能，加大税务稽查和专项清理的力度，严厉打击涉税违法犯罪行为，切实维护税收法规和税收政策的严肃性，为市场主体营造公平、公正的竞争环境。要始终坚持文明执法，切实按照以人为本的核心要求，充分尊重纳税人的主体地位，使纳税人依法享有广泛的知情权、参与权和监督权等民主权利，确保各项税收实践活动在法定的框架内展开，努力维护和保障纳税人的合法权益，积极构建健康、和谐的征纳关系。

第四，要正确处理“治内”与“治外”的关系。过去讲依法治税，主要就是侧重依法打击偷逃抗税行为，今后这方面仍然需要加强，需要通过严格执法不断推动税收法治外部环境的改善，不断促进守法者自律。但是，执法者规范自身的执法行为更为重要。“依法治税是从人治到法治的伟大变革”，法治的内在要求就是依法治“权”、依法治“官”。广大税务干部必须深刻认识到，打铁先要自身硬，治税先要治权，治人先要治己，只有坚持内外并举、重在治内、以内促外的指导方针，紧紧抓住规范执法这个关键，才能推动依法治税工作上台阶。

三、积极探索推进依法治税工作的有效举措

深入推进依法治税，必须紧紧围绕组织收入中心、紧紧围绕服务发展大局，始终坚持内外并举、标本兼治，努力实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。具体来说，是要切实抓好以下几个方面的工作。

（一）坚持不懈地推进税收法制建设，着力完善依法治税的法规体系。一是要完善法律架构。现行税法体系以税收条例和暂行规定居多，使依法治税难以落实。因此，推进依法治税，首先要加强税收立法工作，尽快出台税收基本法，合理界定中央和地方的税收管理权；其次要提高适用的暂行条例和补充规定的法律级次，增强税法的严肃性、权威性、稳定性。二是要深化税费改革。有关统计数据表明，我国税与费的比率约保持在1比0.6左右，也就是说，我国财政收入中非税收入还占有不少的份额。这种“费税之争”往往造成“权利之争”，妨碍了税收法治进程。因此必须进一步加大税费改革力度，大力推动“费改税”进程，着力夯实税收法制基础。三是要改进综合治税体系。切实加强组织协调，建立健全联席会议制度、协税护税机制等长效机制，进一步完善“政府领导、税务主管、部门配合、社会支持、群众参与”的综合治税体系，为深入推进依法治税提供良好的外部环境。

（二）坚持不懈地推进税收信用建设，着力夯实依法治税的思想基础。一是要加强税法宣传。坚持以贴近社会热点、贴近纳税人心声、贴近税收中心工作为原则，以举办“税收宣传月”等主题活动为载体，广泛深入地传播税收理念，实现税收宣传工作的经常化、实效化，使“依法诚信纳税、共建小康社会”成为社会各界的普遍共识。二是要树立信用典型。不断创新宣传形式和内容，认真开展纳税信用评价等活动，培养和树立一大批诚信典型，引领社会纳税风尚。三是要实行失信惩戒。认真落实公示、公告制度，依法曝光具有代表性和典型性的欠税案例、涉税违法犯罪案例，着力扩大税收信用的影响力，起到打击一个、教育一批、影响一片的作用，不断增强社会各界的税法遵从度。

（三）坚持不懈地推进征管基础建设，着力营造依法治税的运行环境。一是要加强税源管理。积极推行信息管税，坚持在最大限度地获取真实、完整的税源信息和有效利用好所获的税源信息上下功夫，着力打造监控严密、反应敏捷、处置灵便的税源管理机制；同时，规范开展纳税评估工作，加大计算机评估力度，变过去的“随意喊税”为“科学评税”。二是要规范税款征收。积极改进税收计划管理机制，努力实现税收计划与经济税源相协调，税收增长与经济发展相协调，使存量税源如实地反映到税收上来；严格执行组织收入纪律，严厉杜绝“涸泽而渔”、混级混库和预缴空转等行为，切实做到“有税尽收、无税禁收”，坚决维护收入秩序。三是要优化纳税服务。不断拓宽服务内容，把税法宣传、纳税咨询、办税辅导和税收知识培训等内容纳入服务范畴，使纳税人更好地掌握税收知识，增强依法诚信纳税的自觉性和主动性；不断丰富服务平台，推进国地税融合，建设电子税务局，切实以优良的税收服务引导纳税人遵从税法。四是要强化税务稽查。大力开展专项检查，对整体税负偏低、征管基础薄弱、税收秩序紊乱的区域和行业，集中力量开展专项整治，着力规范税收秩序；大力查办涉税案件，突出抓好大案要案查处，对恶意偷逃抗税的依法从严从重惩处，坚决维护税收执法的刚性和权威。

（四）坚持不懈地推进执法体系建设，着力构建依法治税的执行机制。一是要落实执法责任。积极推行税收执法权力清单制度，科学制定税收执法岗责体系，解决“执什么法”的问题；全面明确业务流程，解决“怎么执法”的问题；定期组织执法考核，解决“执法怎么样”的问题；严格执法过错追究，解决“执法不好怎么办”的问题。二是要规范执法行为。重点要规范自由裁量权，针对纳税定额、缴税数额、税务处罚和减免税管理等环节，逐项明确执行基准，切实压缩自由裁量空间，防止和遏制随意执法。三是要强化执法监督。加强对税收执法行为的事前监督，严格实行规范性文件会审会签和备案备查制度，进一步深化规范性文件和执法文书的规范管理；加强对重点环节执法行为的事中监督，认真执行重大税务案件集体审理制度和税务行政处罚听证制度，着力规范涉税案件的审理；加强对执法行为全过程的事后监督，严格实行法制机构对本级征、管、查部门等执法行为的日常检查制度，严格执行税务行政复议制度，增强税务机关自我纠错能力。（作者单位：湘潭大学法学院）