深化行政审批制度改革，推进国家治理能力现代化

罗　双



深化行政审批制度改革，推进国家治理能力现代化

罗双

摘要：本文通过探讨行政审批制度改革与推进国家治理能力现代化的渊源，分析行政审批制度改革的存在的问题和解决之道。

关键词：行政审批制度改革；国家治理能力

十八届三中全会提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”这一总体目标，并把这一目标作为全面深化改革和完善社会主义制度的核心内容。无论是从近期的全国两会还是十八大和十八届三中全会，各级政府尤其是中央政府一直以来对行政审批制度改革寄予厚望，从我国政府执政的实践出发来看主要还是这两类来进行分析：第一是真正认识到行政审批制度的改革是有一件深渊意义的事情，努力将其作为重中之重进行向前推进工作；第二是通过行政审批制度改革来完成其他施政的重要方式，完成行政工作。

一、行政审批制度改革与推进国家治理能力现代化的渊源

我国的行政审批制度改革自2001年全面启动以来，政府持续加大开展行政审批制度改革的力度。一直以来，行政审批被认为是政府权力的载体，我国的行政审批制度改革就是从革除这一计划经济体制的弊端开始的，通过最初的放权让利，减少政府干预的范围和程度，让社会和市场在资源配置中发挥越来越大的作用。深化行政审批制度改革与推进国家治理能力现代化的渊源在于：

行政审批制度改革是一个“还政于民”的过程。行政审批制度改革核心是通过简政放权来转变政府职能，也就是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。

行政审批制度改革是“政府与社会相互博弈”的过程。行政审批制度改革是一个动态发展的过程，而政府与社会关系的重塑也是一个动态发展的过程，行政审批制度改革的过程是政府与社会相互博弈，良性互动的过程。在行政审批权运行领域，所谓政府与社会之间的博弈，事实上可以分解为政府与其工作部门以及代表政府的部门与社会之间的力量博弈。改革行政审批，就是要让政府在成熟的市场经济体制中找到其恰当的位置，让社会的职能得到自由发展，同时让政府的一切行政行为都在法治的轨道上运行。

行政审批制度改革是行政机关之间相互博弈的过程。当前中国的状况将社会转型期内制度失衡的弊病发挥得淋漓尽致，一些明显的倾向是：公共权力有被部门权力肢解的倾向；国家利益有被部门利益肢解的倾向；地区间、部门间以及地区与部门间的竞争也越来越激烈。 这些倾向加大了政府自我改良的难度。在金字塔式的权力体系中，越往上的权力，其自我实现的愿望就越强烈；相反越往下的权力，其实用主义的倾向也就越明显。中央政府强力推行《行政许可法》用以巩固行政审批制度改革的成果，但是对于已经分化了的权力主体而言，《行政许可法》的出台意味着原有的利益格局受到威胁，各个利益主体在新的条件下重新较量，整合利益分配方式，建立起新的利益平衡。

二、行政审批制度改革的现状与问题

(一)非行政许可审批的乱象。非行政许可审批，具有行政许可的实质但却披着非行政许可的外衣，因此，可以堂而皇之地突破行政许可法对行政审批权的合法性限制。允许非行政许可审批概念的存在，实质是默许或苟且不受约束的行政权力的放纵，是政府与社会关系良性互动的回流。非行政许可审批存在设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范、缺乏必要监管等问题。非行政许可审批不纳入行政许可法的约束，如果行政相对人不服行政机关的非行政许可审批决定，基本没有明确的法律救济途径，权力操作和寻租空间巨大，这样严重导致行政相对人利益受损。

(二)审批制度改革过程中的乱象。改革过程中面临的问题：①改革过程中成员复杂，政府部门利益众多，长期以来行政审批体制的混乱使得不少政府部门形成了“国家利益部门化，部门利益个人化，个人利益法制化”的利益格局；②执行阻滞，主要可以概括为政治、法律环境对于改革执行者的制约；③社会组织和市场机制缺位对于行政审批制度改革有明显制约作用。

(三)剩下的审批项目都是“难啃的骨头”。在现代管理中，行政审批制度改革就是自我提升、自我改革，每减少一项审批制度都相应的减少了该项权力，越减越少，越减越困难，成为一个个“难啃的骨头”。而之所以会出现这种情况，是因为每一次改革都触及到了一些利益的变动和部门的变迁，甚至利益被再分配。在权力利益化、部门化的现状下，部门间利益的调整、变动都存在一定的困难，用法不当，均有可能引发部门的抵触和产生不良影响。所以，在行政审批制度改革中不仅要从数量上考虑，也要从效果上考虑。但就实质而言，改革在一定程度上是一个先易后难的过程。先让出去的权力一般不是核心权力，很多还是细枝末节，甚至不太常用的项目，“硬骨头”不多。

三、行政审批制度改革推进国家治理能力现代化

(一)利用制度化破除行政审批部门利益。首先，严格界定行政审批的概念，行政审批制度改革是政府的“自我革命”，具有天然的政府职能部门“保护主义”的倾向，因此要严格界定行政审批的概念，对于符合行政许可标准确需保留的非行政许可审批，通过规范的程序可以上升为行政许可，不符合的予以取消或调整。同时修订行政许可法，将行政审批事项都纳入法律框架。然后，实现行政审批权力的公开透明，通过全面优化行政运行机制，消解政府部门政策不透明、行政不公开、程序不科学，利用行政审批权进行寻租等部门利益化的问题。实现行政审批权力公开运用，实行行政审批“准入制”，未进入目录不得以任何方式实施行政审批。再者，规范行政审批运行流程，将重复、相近的审批事项进行整合归并，一件事情原则上由一个部门负责。的确需多个部门审批的，明确牵头部门，建立信息共享和协调配合机制，防止出现多头审批和推诿扯皮现象的发生。强化行政审权力监督制约，加强行政审批电子监察和行政审批绩效管理。

(二)推动政府管理权限向社会组织转移。一是，大胆下放审批权力，由事前审批更多地转为事中事后监管。将原有的政府承担的部分社会、经济职能交还于公民社会和市场，充分发挥社会团体和企业主体的自治作用，促进了社会组织的发育和健全。在的确暴露出缺陷的领域，有限制地进行政府干预，以弥补社会团体的不足，保障公民社会的健康发展。简而言之，政府的“手”应该是“扶持之手”、“服务之手”，而不是“主宰之手”、“掠夺之手”。二是，培育社会组织的发展，加强其承接能力，推进审批事项转移。加强培育社会组织发展，实现公共服务从政府单一提供为主向多元参与的转变，为政府职能向社会转移提供保障和载体。配合行政审批制度改革和社会体制综合改革，逐步将政府行业管理中的标准起草、评优评比、业务咨询、统计分析、项目评估、法律服务、宣传培训、公益服务等职能转移给社会组织，扩大政府购买服务范围，推动政府由养人办事向购买服务转变。建立健全社会组织等级评估、分类监管、资金管理等制度，形成政府和社会监管相结合的监管格局。同时，积极引导社会组织建立健全自控自律机制，提高社会组织自律管理和自我发展能力。(作者单位：四川大学公共管理学院)

作者简介：罗双(1990.11-)，女，四川大学，研究方向：行政管理。