现代教育治理体系的概念、要素及结构探析

孙绵涛

建立现代教育治理体系的一个重要前提是要理解什么是教育治理体系。目前学术界对现代教育治理的研究，较多论及教育的某一方面，如从如何治理的角度来谈教育的治理问题，而较少从体系的角度来谈现代教育治理的问题。虽然有少数文章谈到了教育治理的体系问题，但也只是从某一方面如从治理的内容角度来谈教育治理的体系问题。鉴于此，本文拟从现代教育治理体系的概念和要素及结构的角度谈谈对现代教育治理体系的理解，以为现代教育治理提供一个整体的分析框架，供教育决策部门参考并就教于对此问题感兴趣的同仁。

一、现代、教育、治理及体系：现代教育治理体系的概念探析

要理解什么是现代教育治理体系，我们认为首先要对“现代”“教育”“治理”和“体系”这四个概念有一个明确的认识。

现代教育治理体系的“现代”在空间和时间上为何指？一般来说，在空间和时间上，“现代”在西方一般指的是思想启蒙及工业革命后到现在的这个时代，在中国一般是指从五四运动到现在这个时代。而我们这里所指的现代教育治理体系中的“现代”，既不是以西方所出现的“现代”作为标准，也不是以中国一般意义上的“现代”作为标准，而是以“当下”中国的这个现代作为标准。也就是说，我们所指的现代教育治理体系是以当下中国的现代作为我们所说的教育治理体系的时间点。之所以对现代治理体系中的“现代”做出这样的界定，是因为西方和中国对“现代”的理解是有差异的，西方所说的现代比中国所说的现代在时间上要长。更为重要的是，两者在价值观和内容上也是有差别的，如西方所讲的现代社会制度和我们中国所说的现代社会制度在性质上完全是两码事。因此，我们在理解“现代”的含义时，不能笼统说是以西方所理解的标准，抑或说是以西方和中国合在一起所理解的标准。我们这里将中国“当下”作为现代的标准，与西方所理解的现代及中国所理解的现代在时间上是重合的，因为西方的现代与中国的现代都包含有“当下”这个时间点，这样就避开了西方所理解的现代和中国所理解的现代时间长短不一这一矛盾。而最为重要的是，我们所说的中国当下的这个现代，是专指有中国当下情景特点的现代，这同样也就避开了西方和中国现代内容中所指不同的矛盾。由此，现代教育治理体系研究的任务，就是要研究在中国当下具有中国特色的社会主义这个背景下，我们要建立一种什么样的教育治理体系才能既适应和推动中国教育改革与发展的需要，又能适应和推动中国社会政治经济发展的需要。

现代教育治理体系中的“教育”，既指各级各类教育，也指各级各类教育中的教育活动、教育体制、教育机制、教育观念。从教育类型来看，有从教育内容上划分的普通教育、职业技术教育和特殊教育，有从机构性质或举办者的角度划分的公立教育和民办教育。从教育层次看，有学前教育、初等教育、中等教育和高等教育。各级各类中的教育活动是指教育活动的主客体、教育活动内容（课程、教材）、教育活动方法、过程、环境等；教育体制就是教育机构和教育制度的结合体，教育机构是指教育实施机构和教育管理机构，教育制度是建立并保证教育机构正常运转的制度。教育制度与教育机构所形成的各级各类教育体制主要是各级各类学校教育体制和各级各类管理体制；教育机制是教育现象各部分之间相互关系及运行方式。基本的教育机制有层次教育机制（宏观机制、中观机制和微观机制），形式教育机制（行政计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制），功能教育机制（包括激励机制、制约机制和保障机制）。教育观念是对教育这种活动的理性认识，主要包括教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观。

我们之所以这样理解现代教育治理体系中的“教育”，是因为运用历史唯物主义物质的实践活动第一性的原则研究各级各类教育现象时，人们首先发现的是这些教育现象的活动范畴，包括活动的主客体、活动的内容、活动的方法、活动的过程等要素，以及反映这些要素之间关系及其运行方式的活动的机制范畴；而使活动有序而高效，就要建立相应的机构与制度，于是就形成了与教育活动有关同时又上位于教育活动的教育体制范畴。在教育体制形成过程中，机构与制度之间、各种机构之间以及各种制度之间就会形成一定的联系及产生一定的运行方式，于是就产生了教育体制的运行机制。当教育体制形成后，教育体制与教育活动之间也要形成一定的关系并产生一定运行方式，于是就产生了教育体制与教育活动之间的一种机制。我们知道，教育活动的开展，教育体制的建构，教育机制的运行，都要产生并受制于一定的观念。于是就产生了教育观念这个范畴。当教育观念形成后，各种教育观念之间及教育观念与教育体制、教育机制和教育

由于活动之间都要发生一定的联系并形成一定的联系方式，于是就产生了教育观念的运行机制及整个教育现象运行机制这两个范畴。可见，教育现象四大基本范畴中，教育活动是第一层次，教育体制是第二层次，而教育机制与教育观念是第三层次。我们之所以把教育活动作为第一层次的范畴，是因为教育活动与其它三个范畴相比，是一个相对独立的范畴；将教育体制作为第二层次的范畴，是因为教育体制这个范畴是建立的教育活动这个范畴之上的；将教育机制与教育观念作为第三层次的范畴，是因为这两个范畴是融于教育活动、教育体制、教育机制与教育观念这四个范畴之中而存在的范畴。如在教育活动中有教育活动的机制与教育活动的观念，在教育体制中有教育体制的机制和教育体制的观念，在教育机制中有教育机制的运行机制和教育机制的观念，在教育观念中有教育观念的机制和教育观念的观念，以及反映整个教育活动、体制、机制、观念的教育机制与教育观念。由此可见，教育现象四个范畴的形成和认识的应然逻辑，首先是教育活动，然后是教育体制，最后才是教育机制或教育观念。然而，现实中的教育现象的形成与认识并非全然遵循这一应然逻辑，往往偏离应然的逻辑路径，呈现出非线性的复杂特征。比如先是形成和认识教育体制、教育机制，然后在教育体制、教育机制下展开具体的教育活动，随后再认识和形成关于教育的观点等。

我们这里所说的“治理”，是公共管理学的一个范畴。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗斯瑙认为，治理是通行于规则空隙之间的那些制度和安排，或许更重要的是当两个或更多规则出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。格里·斯托克指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加进来，它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的互动”，1995年全球治理委员会将治理的定义表述为，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或者不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从正式的机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意，或者认为符合他们利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不经支配为基础；治理同时涉及公私部门；治理并不意味着一种正式制度，机电有赖于持续的相互作用。根据上述对治理的理解，我们可以将治理的定义表述为，治理是指通过一定的规则和程序对相互冲突和相互竞争的利益的各方进行调解的一种过程。这种调解不是外部强加，而参与调解的各方之间的互动而完成的。治理与管制不同。一方面，管制的权威主要来自政府，而治理是权威并不为政府所垄断，治理的过程是国家与公民的合作，政府与非政府组织的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。政府在治理过程中只起到制度的供给、政策激励和外部的约束作用。另一方面，管制是自上而下的单向度的过程，而治理则是一个上下互动的过程，在这一过程中，与治理活动有关的各方，主要是通过合作、协商处理公共事务。由上我们对治理的理解我们可以说，教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突相互竞争的利益各方进行调解的一种过程。这种调解不以参与调解的任何一方为权威，而是参与调解的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务。

二、谁治理、治理什么、如何治理：现代教育治理体系的要素及结构探析

我们认为，现代教育治理这一现象是由谁治理、治理什么、如何治理这三个基本要素所组成的逻辑结构。谁治理这一要素是指参与治理的各方。一般来说，参与现代教育治理有政府、学校与社会三方即三个子要素。政府是教育的举办者，学校是教育的实施者，而社会是教育的支持者和制约者，这三方理应成为现代教育治理的参与者。这里要说明的是，我们这里所说的社会，还包括市场的成分。因为实际上，市场在调节政府、学校和社会关系，以及调节各种教育的关系上正在发挥其作用，而且将要发挥越来越重要的作用。上面我们已经指出，政府不是治理的唯一主体，社会（市场），当然也包括学校在治理中也发挥着重要的作用。这种重要的作用，不仅指社会和学校相对独立地发挥作用，而且还指学校和社会能通过各种渠道对政府施加的影响。

治理什么是治理的内容。治理的内容包括四个子要素，第一个子要素是要协调好学校、政府与社会之间三方之间的关系。总的要求就是要政府对学校实行管、办、评分离，使学校能面向社会依法独立自主办学。为此，在政府这方面要协调好各级政府之间，及政府内部各行政部门之间的关系，如中央政府与地方政府管理教育的职责权限的划分，地方各级政府管理教育的职责权限的划分等，政府内教育行政部门与财政部门和人事部门等部门的关系均属此列。在学校这方面要协调好各级各类学校之间的关系，以及学校内部各种关系，如在各级各类学校之间的关系上，在各类学校中，对学校外部来说，要协调好普通教育学校与职业技术教育学校之间，以及公办学校与民办学校之间的关系，在各级学校中，要协调好学前、初等、中等和高等学校之间的关系。在学校内部的各种关系中，这些关系的协调，主要是要摆正这些学校教育之间的关系。除此之外，在学校内部，还要协调好教学、科研等业务部门与人事总务、财务等行政部门和党委、团委、工会等党群部门之间的关系，以及各业务部门，各行政部门，各党群部门之间的关系，协调好学校内部教学、科研、德育、管理等工作之间的关系，协调好学校内部教师、学生、管理者等各种人员之间的关系。在社会这方面，要协调好各有关社会民众，社会团体和社会媒体之间的关系。过去人们虽然也知道社会团体、社会民众和社会传媒对学校和政府存在这样或那样的影响，但人们比较看重的或讨论得比较多的是市场对学校和政府的影响，而较少从综合的角度来看待社会团体、社会民众和社会媒体及市场对学校和政府所产生的影响。事实上，市场对学校和政府的影响总是和社会团体、社会民众和社会媒体对学校和政府的影响交织在一起的。从综合的角度来看这些社会因素的影响，有利于从整体上处理好这些社会因素之间的关系。

第二子要素是协调好普通教育、职业技术教育、特殊教育及公立教育和民办教育各类教育之间的关系，协调好学前教育、初等教育、中等教育和高等教育各级教育之间的关系。这些关系的协调，主要是指国家在发展这些教育时，如何摆正这些教育之间的关系。摆正各级各类教育之间的关系与上面提到的摆正各级各类学校之间的关系有一定的联系。因为谈到各级各类教育，一般都要谈到这些教育中的学校。然而，各级各类教育与各级各类学校又是有区别的。因为当我们谈到各级各类教育时，除了学校以外，还有与学校有关的教育管理部门即管理各级各类学校的教育行政部门。因此，当我们说要协调好各级各类教育的关系时，是把学校与管理学校的教育行政部门作为一个整体来看待的。

第三个子要素是协调好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念之间的关系。教育活动、教育体制、教育机制与教育观念四个范畴之间存在着应然和实然两种逻辑关系。由此，我们所说的要协商好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴之间的关系，要么按这四个范畴之间的应然逻辑来协调，要么按这四个范畴的实然逻辑来协调。但无论按这四个范畴的哪种逻辑来协调，都必须注意这四个范畴之间的相互作用与相互影响的关系，而不能顾此失彼。如我们在改革教育时，不能只改革四个范畴中一两个范畴而不顾其它范畴，否则即使改革这一两个范畴，随着改革的深入，必须要跟进其它范畴的改革。如我国开始于教育体制的改革，后来教育活动的改革（教育活动的内容即课程改革、课堂教学方法的改革）、教育机制的改革及教育观念的改革也随之开展起来而取得了较好的改革效果，就说明了这一点。

第四个子要素是协调好教育活动、教育体制、教育机制和教育观念四个基本要素中各子要素之间的关系。如教育活动中的教育的主体教师、学生和管理者之间的关系，教育活动中的国家课程、地方课程和学校课程及学科课程、活动课程、综合课程之间的关系，教育活动方法中的讲解、讲授、实验、问答等方法之间的关系，教育活动过程中的各个活动环节及课堂教学与课外活动之间的关系等；教育体制中的机构与制度之间、各种机构之间、各种制度之间，由各种机构与各种制度所形成的学校教育体制与教育管理体制之间、各级各类学校教育体制之间、各级各类教育管理体制之间的关系，教育管理体制中的教育行政体制与学校管理体制等；教育机制中的层次机制与形式机制和功能机制之间的关系，层次机制中的宏观、中观、微观机制之间的关系，形式机制中的行政计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制的关系，功能机制中激励机制、制约机制和保障机制之间的关系；教育观念中的教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观之间的关系，以及各种教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观之间的关系。

在上述四个方面的治理内容中，学校、政府和社会关系的协调是整个治理内容的主轴，也就是说，各级各类教育关系，以及某一类或某一级教育中的各种关系；教育活动、教育体制、教育机制、教育观念，以及教育活动、教育体制、教育机制和教育观念各个子要素关系的协调，都是依赖于学校、政府和社会关系的协调，它们这些关系的协调，都是在政府、学校和社会关系协调，以及这三方面中某一方面各种关系的协调过程中实现的。在余下的三个方面的治理内容中，各级各类教育关系的协调属于宏观的教育治理，而教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系的协调属于中观的教育治理，而教育活动、体制、机制和观念中各子要素关系的协调则是微观的教育治理。虽然这三种治理都具有相对的独立性，但一般来说，这三种治理是相互作用的相互影响的。

如何治理这个要素，包括治理的依据、治理的原则、治理的程序、治理的过程及治理结果的处理等五个子要素。教育治理首先要有一个依据，有了依据就要有治理的原则即要求。根据一定的依据和要求进行治理，就要关注治理过程，尔后还要关注治理的结果是否按一定的依据和要求来进行治理。

治理的依据是指现代教育治理要依据法律和法规来治理。除了依据一般的法律法规外，特别要依据教育方面的法律和法规。当前我国已出台的教育的法律和法规还不太健全，有些已出台的教育法律法规在当前教育改革出现一些新的情况下还需要修定，所以为保证依法治理，就要加快教育立法和有些教育法修正的速度。另外，在现代学校制度建设中，由于学校章程是依法制定的学校的宪法，所以在学校治理中，我们要注意依据学校章程来治理。做到以法治教、以章治

校。我国当下在学校章程的建制过程中，只有小部分大学和中小学制定了章程。因此要满足以法治教，以章治校的需要，不仅要加快教育立法和修定教育法的速度，还要加快制定学校章程的速度。

治理的原则是说教育治理要遵循一定的原则要求。这种原则就是平等、公正的原则。这一原则要求参与治理的各方是平等的，协商的标准是公正的，对各方的诉求是一视同仁的。提出这样的治理原则，是因为在教育治理的学校、政府的社会三者的关系中，政府行使着行政权利，学校往往代表着学术方面的权力，而社会一般体现着民主权力。在这三个权力中，政府的行政权力一般处于强势地位，不仅如此，在各级和类教育的治理中，在教育行政部门与学校的关系上，在学校内部的党政管理部门与一般业务部门的关系上，在学校领导与一般教师的关系上，在教师与学生的关系上，一般前者都处于强势地位。在这种状况下，教育治理的各方如果不遵循不平等、公正的原则，那就不是现代教育治理而是传统意义上的管理了。

治理的程序是说治理要有一定的步骤，按序进行，协调要有一个轻重缓急，要按教育现象各要素的内在逻辑进行，不能急于求成，否则不会取得好的效果。总的来说，要先做好教育外部的治理，即处理好学校、政府和社会之间的关系，还要协调教育内部的各种关系。如果教育外部的关系，如政府与学校的关系都没能厘清，学校还是政府的附属品，要厘清学校内部的各种关系是不可能的。在教育内部的治理中，先要注意协调各级各类教育关系，然后才可能关注这些教育中的教育活动、教育体制、教育机制和教育观念之间的关系。协调好这四个范畴之间的关系，才有可能进一步协调好这四个范畴中各子要素之间的关系。

由于治理是依法和依章治理，因而现代教育治理的过程不可能是一个绝对开放和自由的过程，而应是一个开放与约束的对立与统一的过程，或者说是一个自由与控制的对立统一的过程。这一过程在很大程度上表现为政府与市场的对立统一的过程。这就要求现代教育治理要注意处理好开放与约束，自由与控制的关系，既要强调开放，也要注意约束；既要强调自由，也要注意控制；既要注意发挥政府的作用，也要注意发挥市场的作用。现代教育治理只有注意处理好了这些关系，才有可能取得好的治理效果。

最后，所谓治理结果的处理是说现代教育治理要充分考虑治理各方在治理过程中的地位及表现，注意处于强势的一方可能出现的非理性行为而产生的一些非预料的后果。当一些非预料性的结果产生时，就要采取相应的救济措施，以消除这些非预料的后果所带来的消极影响，以保证取得预想的治理效果。

（作者单位：沈阳师范大学教育经济与管理研究所）

（摘自《教育管理研究》2015年第6期）