流域生态补偿机制（PES）国外案例

■文、图/壮歌德

流域生态补偿机制（PES）国外案例

River basin Payment for Ecological Systems (PES): Case studies in other countries

■文、图/壮歌德

对其他国家的流域生态系统服务管理经验回顾得出了一个明显的结论：没有任何规则可以适合所有情况。

通过许多国家的案例研究，得出了一个很明显的原理就是支付的额度与解决问题的成本相关联，而不是与生态系统服务本身的价值关联（该价值可能会很高，但很难估算）。

美国国家农业环境付费计划

美国有一套复杂的农业环境保护计划，水质和水土流失防治方案都与本项目有关。几十年来，美国已经实施了大量的土地休耕计划，主要是针对广泛的贫穷/边缘的土地，采取每亩支付固定费用的方式。各个地区政府官员都制定了一个高于土地耕作（种植或放牧）机会成本的固定价格，农民们愿意成为参与者。随着环境意识的提高以及项目预算的普及，政府计划逐渐变得更有针对性、高性价比。主要的土地休耕计划（CPR）采用一个环境效益指标把农民的提议划分等级。土地休耕计划的每年预算大约15亿美元。该计划覆盖范围更广阔—一次涉及大约1500万公顷。一种更新的方案，环境质量激励计划（EQIP）专门用于提高工作土地（即：未休耕）的环境保护。环境质量激励计划的预算大约为每年10亿美元。

土地休耕计划具有多重目标，包括水质和控制水土流失。环境质量激励计划甚至具有更复杂的目标，所有保护环境的实践都可能被考虑在内。例如，动物排泄物处理（而不是倾倒水道）就是一个主要内容。

美国农民积极参与政治，也可能见多识广，具有多年与官员合作的工作经验。其核算方法复杂，并始终以活动成本而不是改善后的效益为基础。令人惊讶的是，只有5%的参与者到实地考察，即使美国联邦会计总署都对此进行了批评，认为存在偏向而且不一致。

降低东南澳大利亚的蓄水层由于过度砍伐所产生的盐度

28,000公顷坡地上的树木被砍光后出租，从而造成了位于低洼地区的农民所使用的地下水中盐度的增加。

盐地易于辨认，计划的目标是要降低低洼地区土壤中的盐度。采用盐度测试设备密切监测被认为是“侵犯性的”和“攻击性的”，农民们都不愿采用这种方式，其中许多人都以其真正的土地管理工作而自豪。当然这些监测也是成本昂贵而且费时的。此时，却发现了一种令人惊叹而且简易的解决方案。定期拍摄河岸和围场特定部分的照片，从而就可以监测降低盐度的改善状况。这些拍摄结果在流域管理局网站上公布，并使得成功的受益人为此感到自豪。

本项目对生态系统保护核算的一种新方法进行了试验。上游的土地持有人参与方案投标，展示他们减少盐度的计划（例如：减少牲畜数量、植树造林）及其包括估算费用的意见书。然后，一个官方小组对竞价进行判断，再确定最低价格就是最好的结果。付费来自一种特殊水税。

法国维泰勒蓄水层案例

位于法国东北部6000公顷的小型蓄水层由25个牛奶农场占据，在二十世纪八十年代，化肥使用量开始提高，以增加饲养家畜的谷物收成。私人拥有该矿泉水喷泉已经超过100年，并以生产瓶装矿泉水而著名。

适合于瓶装的清洁水，硝酸盐含量小于4.5毫克/升。

维泰勒详细研究了农民的耕作方式，及其对蓄水层的影响，以及如何更好的对此进行管理。这项耗时三年的研究是与法国国家农业研究所共同合作。另外，还需要10年时间与农民进行谈判，以说服他们改变农业耕作方式，该研究还发现每一个农民都有不同需求。核算方法的核心要素包括：合同必须持续长达18至30年；补偿的基本比例为：200 欧元/公顷/年；新设备费用高达：150,000欧元；有机堆肥的额外人工免费；技术援助免费。

把农民的行为与喷泉水质联系起来是不可能的。相反，应该对新农业实践进行付费（设备、安全化学品、放弃玉米种植）。

澳大利亚盐碱地卫星航拍图

英国农业环境计划

环境敏感区域（ESA）计划已实行了26年，随后（20年前）又引入了守护田庄计划。这些计划涵盖了10%的英国农田。

这些计划几乎与中国毫不相关，该计划并没有把清洁水作为特定的目标成果。调查表明：公众尤其是农民希望保存“传统的农村环境”，并避免严重依赖化肥和其它无机化学物质。奇怪的是，人们要保护环境但又不想“回归自然”，尤其是不想自然环境回复到定居点出现之前的状态。

社区同意一个方案，并就付费进行谈判。环境敏感区域（ESA）计划和农村休闲管理（CSS）计划各有超过10,000份协议，每一个计划总额超过5000万英镑。

厄瓜多尔的流域保护计划

这是一个规模较小的计划，有益于提高Pimampiro市的饮用水水质。上游利益相关方只有27户家庭。哥斯达黎加富于PES经验的年轻工程师们参加了一个非政府组织，并耗时1年（2000）来设计方案和谈判协议。该方案并非由中央政府发起，而是一种分散式的活动。其目标仅仅是清洁的饮用水。

作为看似典型、甚至小型的、有直接因果关系的方案，也难以把生态保护付费与个别家庭行为联系起来。该计划向上游家庭支付每年每公顷6-12元美元（根据森林质量而定），用于保护森林。该费用来自城镇的居民水费。

墨西哥森林水文付费服务

墨西哥正面临蓄水层的过度开发与森林滥砍滥伐的双重威胁。政府以前也有一项环保补贴（将近7亿美元/年）。对林业也可能进行了规范，但是政府几乎没有能力监管小规模木材砍伐。本文主要介绍侵犯森林的边缘的、贫困的利益相关方。

目标成果旨在保护森林。从1993年到2000年，有820万公顷的森林已转变成农田或牧场，该地块对蓄水层的供给功能也遭到削弱。

墨西哥政府需要以破坏森林的贫困人口为计划目标，实现目标需要的是激励而不是惩罚。一项精心设计的方案经过不断改进，现已获得来自政府官员和利益相关方的支持。资金来源于一种公平的水税。并建立了一项特殊的财政工具，可以每年为生态补偿拨出总额为2亿美元的资金。将水费与为保护生态系统提供付费以提供清洁饮用水这二者联系起来，是取得成功的关键。

在设计过程中，曾有大量的讨论涉及是否设定固定金额用于生态补偿，或者，采用一些专家的建议，建立一个竞价制度，以表明是否有利益相关方真正有意愿和能力做出改变。虽然理论上这种做法值得表扬，但是后者被认为太过复杂、行政成本高昂，特别是当许多利益相关方的规模很小，并且不习惯这一概念。然后，设计团队还研究了说服利益相关方放弃农业、放牧或伐木的机会成本，并制定了两个等级的PES，该付费只取决于森林质量。

针对两类森林，PES最终确定为27.3美元/公顷/年，和36.4美元/公顷/年。利益相关方的谈判代表偏向于其关注区域也会带来复杂因素，但是，一旦问题确定，即可达成协议。

玻利维亚流域保护

其PES方案比较复杂。该区域覆盖面积小，只有2774公顷，仅涉及玻利维亚的洛斯内格罗斯岛山谷的46户农民。

本项目旨在实现两种截然不同的成果，由两种截然不同的利益相关方进行付费。而中国感兴趣的是流域保护，即使旱季也能向下游的灌溉者提供稳定的流量。二者看上去几乎毫不相关，森林旨在保护野生动植物的多样性，其利益属于美国鱼类保护组织和野生动物局，并由其进行付费。

为使农民不侵占林地，给予他们蜂房（价值 30美元），这种生活资料旨在对他们停止砍伐进行弥补。“支付意愿”调查涵盖了168个下游农民和32个上游农民，关键的调查成果表明：一公顷灌溉土地成本是非灌溉土地成本的11倍。因此，该方案设计试图将灌溉价值与支付蜂房的费用联系起来。

哥斯达黎加全国的流域服务

早在1997年，哥斯达黎加就开始实施PES，并作为发展中国家最早实施该方案的先驱者而著称。甚至更早期和二十世纪七十年代，就已出台了一些激励措施以鼓励木材种植。该计划通常都是很成功的，最新报告显示：已有270000公顷的新增森林进行了登记。

该计划有两个目标：改善水质和保护生物多样性。前者目标易于实现，并易于达到公平。

《哥斯达黎加森林法》（7575号）承认了森林对于提供水文服务的作用。通过这一法律，政府在强制水电生产商为新的木材种植付费、以及保存古老森林方面已经取得了一些成功。然而，差额部分只能通过一些不可持续的方式弥补，包括全球环境基金（GEF）和德国复兴银行的资助。哥斯达黎加实行一种化石燃料税，其中3.5%用于流域保护。

由于先前的计划实施的历史悠久以及惯性作用，现在已经发生一些复杂的变化。例如，有些上游利益相关方获得了43美元/公顷/年的付费，而其它格式的合同却规定5年支付550美元/公顷。目前，付费已从64美元/公顷/年增加到10年支付816美元/公顷。