“城市流浪乞讨人员救助管理政策2.0”初探

摘 要 渐进决策理论是一种在过去经验的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，从而逐渐实现决策目标的一种决策过程范式。本文在分析当前城市流浪乞讨人员救助管理政策实施现状的基础上，以行政学中的渐进决策理论为基础，围绕“做好针对弱势群体救助工作”的根本目标，提出对于原有政策内容保留、改进、改革的相关思路，为制定更适合形势发展与需要的新救助管理政策作初步探索。

关键词 渐进决策理论 跑站人员 救助管理政策

一、当前救助管理政策实施效应

（一）正面效应

《救助管理办法》《社会救助暂行办法》等政策法规的颁布，为切实维护公民基本权利，对弱势群体开展“托底线、救急难”工作，有了切实的法律保障和执行依据。自2003年至2014年，全国救助流浪乞讨人员数量呈现逐年上升趋势，从数字上，反映了更多困难弱势群体得到政府的救助与关爱。在救助管理政策作用下，流浪乞讨人群切身利益得到保障，社会救助作用成效显著。经民政部工作年鉴统计，[1]自2003年至2014年全国救助管理站累计共救助流浪乞讨人员2243.7万人次。

（二）负面效应

第一，造成国家救助资金浪费。经“全国救助管理信息系统”统计，被列入“黑名单”的“跑站人员”至少获得10次以上救助。如果以10次为基数，11000人至少骗得11万次救助。以提供救助伙食为例，参照民政局规定约10元一天的标准，国家已至少被骗取上百万元救助资金。第二，骗票倒卖牟取暴利。上海、广州、深圳等地，曾打击捣毁多个以跑站骗票为手段，牟取暴利的犯罪团伙。此类行为，在长假、春运车票购买紧张时期尤为突出，大批“跑站人员”以无钱返乡为名，结集前往救助站骗取火车票，随即倒卖出手获利。第三，长期滞留成为“站霸”。部分“跑站人员”把救助站当做“免费旅馆”，频繁入住同一救助站，长期占用原本有限的救助床位，侵占本应属于真正流浪乞讨人员的救助资源。

（三）“跑站”原因分析

第一，甄别政策有漏洞。“跑站人员”通常不愿意提供真实信息，以身份证、户口本遗失为由，编造假姓、假名、假地址，掩盖个人身份，骗取救助。甄别工作，即个人情况的核实，在缺少有效证件（如身份证、临时居住证等）情况下，需要工作人员通过电话、电邮、传真，跨省跨市与当地公安、民政、村（居）委会等多个部门联系核实。在此过程中，信息的沟通、反馈等，均需要人力、时间的大量投入。第二，处置政策有漏洞。救助政策规定，对拒不如实提供个人情况的人员，不予救助。而经核实身份后，即使确认为“跑站人员”，但在救助政策中，并无针对骗助行为，就算制定了相应的惩罚性条款，但救助站也无权采取措施，打击跑站行为。

二、基于渐进决策理论引出“救助管理政策2.0”

（一）渐进决策理论

该理论创始人政治学家美国林德布洛姆提出：把政策制定看做是对过去的政策加以修正、补充的渐进过程。

（二）运用渐进决策理论分析

将政策“目标、执行”等主要方面作为切入点，基于《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称“第一阶段政策”）、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称“第二阶段政策”）演变及执行情况，分析政策得失，提出更符合新形势的“救助管理政策2.0”（以下简称“第三阶段政策”）。

第一步：了解《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》执行及演变情况。

（1）“第一阶段政策”。“政策目标”主要包括：一是提供基本救助服务；二是减少大城市流浪乞讨人员，维护社会治安与稳定。“政策执行”主要包括：一是身份甄别，核实对象真实身份；二是为对象提供食、住等基本救助服务。主要问题：管理主体混乱，管理标准模糊。收容对象被任意扩大化，侵犯人身自由权、生命权、财产权。

（2）“第一阶段政策”演变至“第二阶段政策”。“政策目标”，坚持国家管理流浪乞讨人群的基本指导思想不变，即提供基本救助服务，减少大城市流浪乞讨人员、维护社会治安与稳定等目标不变。“政策执行”中不变：身份甄别。“政策执行”中渐变：由原来提供食、住等基本救助内容，逐步扩大范围至免费提供“食、住、行、医、联（络）”等服务。“政策执行”中改变：一是改变“管理主体混乱”局面，建立由民政局主管，各地救助管理站具体负责，其他相关部门协同的有序管理模式；二是改变“强制收容”为“自愿受助”，建立“保障受助对象基本权利”的制度体系，确保受助对象人身自由，保护其在救助站内的生命安全与财产安全。主要问题：出现越来越多的“跑站人员”，一是鉴别其身份困难。二是对“跑站人员”处置困难。

第二步：基于当前“跑站人员”问题的日益突出，在“第一阶段政策”“第二阶段政策”基础上，提出“第三阶段政策”。

“政策目标”中“不变”，仍应坚持国家管理流浪乞讨人群的基本指导思想不变，即提供基本救助服务，减少大城市流浪乞讨人员、维护社会治安与稳定等目标不变。

“政策执行”中“不变”：身份甄别；免费提供“食、住、行、医、联（络）”等服务；由民政局主管，各地救助管理站具体负责，其他相关部门协同的有序管理模式；坚持“自愿受助”原则，建立“保障受助对象基本权利”的制度体系，确保受助对象人身自由，保护其在救助站内的生命安全与财产权。

“政策执行”中亟须“改变”：从法律法规、制度管理等方面寻找突破口，解决“跑站人员”问题，进一步完善救助管理政策。

三、“救助管理政策2.0”——变化与改革建议

具体建议主要有：

第一，在救助管理政策中，增加“甄别工作”的责任条款，目的在于将“甄别工作”作为一项硬性指标，加以强制执行，在原来基础上，进一步明确单位及个人职责，确保责任到岗到人，建立相关的奖罚措施，确保“甄别工作”依法，有序开展。

第二，在救助管理政策中，增加“技术投入”的责任条款，目的在于为做好“甄别工作”，投入技术力量（人、财、物）提供依据和保障。例如，在条款中明确：加大人才与软硬件投入，充分利用互联网、信息化等技术，在甄别过程中，运用个人数据查询、指纹识别、人脸甄别等手段，配合做好甄别工作，准确、及时、有效甄别出“跑站人员”。

第三，在救助管理政策中，增加针对“跑站人员”的处置条款，目的在于处理“跑站行为”有法可依，有效限制跑站行为。例如，在条款中明确：不愿如实提供个人真实信息的，可依法不予救助；在完全自愿的基础上，将“跑站人员”是否愿意参加短期公益劳动，作为给予救助的前置条件，如不愿意参加劳动，可依法开具“不予救助通知书”等。

四、结论

本文主要运用渐进决策理论的观点，坚持“帮扶弱势群体，维护社会稳定”的核心目标不变，而针对“跑站人员”这一特殊群体，改良现有政策，直到解决问题。可以预见的是，新政策同样也会带来新矛盾、新问题。因此，救助管理政策理应“循序渐进、与时俱进”，不断完善，以符合新形势的需要。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：刘晔（1979—），男，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生1班。]

参考文献

[1] 荣道清.救助管理工作中社会工作介入的本土化模式研究[M].中国社会出版社，2011.

[2] 孙志祥.救助管理制度研究——转型期流浪乞讨现象的剖析与应对[M].中国社会出版社，2011.

[3] 荣道清，萝莉.应对跑站骗助之对策[J].社会福利，2009（05）.