刍议海关特殊监管区域发展的转型

刘险峰

摘 要 海关特殊监管区域是在改革开放的大背景下，借鉴国际的成功经验而设立的特定区域，其在我国对外贸易的发展过程中发挥着巨大的作用。我国现在正处于经济新常态时期，国内经济面临疲软的困境，海关特殊监管区域的发展情况也比较低迷，对其转型已是势在必行。鉴于此，本文提出了海关特殊监管区域的转型办法，以促进我国对外贸易的持续发展。

关键词 海关特殊监管区域 发展 转型

海关特殊监管区域是我国参考国际发展实例而逐渐发展起来的产物，随着改革的不断深化，该区域作为我国进出口贸易的载体，为我国对外贸易的发展、转型和升级开创了新的途径。但总体来说，目前其发展仍不能适应我国的经济形势，转型已经成为海关特殊监管区域持续发展的必要之举。

一、海关特殊监管区域发展思路

（一）拓展区域功能

拓展区域功能是昆山出口加工区在2004年提出的，之后，吴仪副总理又在2005年11月的全国出口加工区工作会议上提出“努力打破瓶颈，积极拓展出口加工区的保税物流功能，试点发展需求旺盛的出口加工区”。在2006年，国务院批准了昆山出口加工区的保税物流等业务试点。2008年，国务院在全国推广试点成功的基础上，发布了《关于保持对外贸易稳定增长的意见》，明确提出允许出口加工区拓展保税物流功能以及开展研发、维修、检测等业务。目前国家正在不断完善海关特殊监管区域的功能拓展和政策导向，以吸引更多先进的制造业和现代型生产服务业进入海关特殊监管区内发展。

（二）整合区域资源

2006年，作为单一试点的苏州工业园区整合了原有的出口加工区和保税物流中心，进而形成综合性较强的苏州工业园保税区，成为我国第一家综合性保税区。2008年，海关总署正式提出将各类海关特殊监管区域的资源进行全面整合，通过强强联合将分散园区整合为“综合性保税区”，将沿海和沿江园区整合为“保税港区”，努力实现功能、政策导向、管理制度的规范和统一。自国家相关文件出台以来，全国综合性的保税园区数量迅速增加。

（三）突破区域限制

完善海关特殊监管区域的政策和功能，促进低端加工贸易向中高端产业链转移，是实现海关特殊监管区转型的必要之举。国家应鼓励发展前景良好的企业向海关特殊监管区域集中，在海关特殊监管区域中体现辐射带动作用，使特殊监管区域成为产业结构优化、产业转移承接、经济发展拉动、加工贸易转移升级的载体。此外，各海关特殊监管区域要强强联合，通过各个区域的功能错位，加强区域间的联系，实现先进技术和人才的交流。

二、海关特殊监管区域发展转型中常见问题

（一）管理体系缺陷

目前我国海关特殊监管区域的监管体系存在较大缺陷，如苏州市的海关管理体系较复杂，具有两个副厅级海关，分别是苏州海关与苏州工业园区海关。其中苏州海关下又有5个正处级海关，分别作为海关特殊监管区域的办事处。苏州现共有八个特殊监管区域，却分属于不同的办事处，很难实现发展目标上的统一。

在特殊监管区域发展的转型过程中，由于各区域的发展水平和规模不同，进而导致了特殊监管区域的管理模式和政策导向不同。在管理模式上，一般以合同、企业为管理单元，有的特殊管理区域虽然在探索高效的管理模式，但是由于自身发展的程度不足，管理体系不够成熟，在发展方面仍存在较大的缺陷。

（二）部门协调困难

在我国，海关特殊监管区域的成立需要经过国务院的批准、中央部委的验收并实现封关。从总体上看，特殊监管区缺乏权威的领导机构，缺少宏观层面的主管部门，所以在政策决策上国务院、海关总署、商务部等部门各司其职，政策的协调比较困难。从地方看，有特殊区域管理委员会进行直接管理，特殊区域管理委员会作为地方政府的职能部门，虽然能够对特殊监管区域的设立、招商引资等事务进行综合管理，但是其协调与统一存在较大障碍。

（三）法律依据不足

法律法规的缺失阻碍了海关特殊监管区功能的发挥。对比国际特殊监管区的立法情况，我国主要存在以下问题：首先，缺乏中央立法。与国外自由贸易区相比，我国的中央立法不健全，不能保证区域的有效管理。目前我国只有《海关法》规定可以设立海关特殊监管区域外，没有一部中央级别的法律对特殊监管区域的主体、权限和管理等做出统一规定。其次，立法的程序和设区的程序较为混乱。国际上通常是立法在前，设区在后，且发达国家都在法律中将区域的性质、政策等进行明确规定，而我国的海关特殊监管区域是在没有全国统一立法的前提下设立的，虽然有海关总署的规章以及地方法律作为法律依据。但是，这些规定的级别不够高且内容相对分散，造成实际操作过程中的标准存在明显差异。

三、促进海关特殊监管区域发展的对策和建议

（一）改革管理体制

改革开放以来，我国借鉴国际成功经验设立了海关特殊监管区域，并在经济的发展进程中不断对其进行发展和创新。管理体制对海关特殊监管区域的发展和转型尤为重要。因此，海关应该改变传统的管理模式和体系。首先，我国应该创新海关特殊监管区域的监管模式，以尊重企业独立自主经营的主体地位为基础，由原来的单一保税经营模式向多元并存的形态转变。其次，统领风险管理。相关部门应创新传统的货物分类模式，建立统一的信息管理平台，优化特殊监管区域的后续核查工作。再次，升级特殊监管区域的信息管理体系。监管部门实行海关特殊监管区域的信息化管理，改变以往传统的管理模式，促进监管效率的提高。

（二）加强部门的协调

加强各部门之间的协调，首先，我国应该设立一个权威的海关特殊监管区域的主要负责部门，该部门的主要职能是为全国所有海关监管部门制定总体的发展规划、负责处理各地区特殊监管区域设立的审批、协调海关及其他部门的工作、协助出台海关特殊监管区域的法律法规等。其次，设立部门精简的地方机构，明确规定特殊监管区域管理委员会的具体职能并以法律形式加以规范，确保其职能的合法性和稳定性。与此同时，中央要协调好管理委员会、政府以及其他相关部门的关系，给特殊监管区域内的企业提供“一站式”的服务，以提高办事效率，降低企业成本。

（三）完善相关立法

针对海关特殊监管区域内法律层级较低、内容不够系统的情况，国家应该出台统一的海关特殊监管区域相关法律。根据我国特殊区域经济发展的现状和未来发展的大趋势，借鉴海外自由贸易区的立法经验，由最高立法机关出台统一的法律，使海关特殊监管区域的审批设立、功能的定位和管理机构的职能权限有法可依，落实“先立法，后设区”的发展思路，尽快实现海关特殊监管区域发展模式的转变。

四、结语

在全球经济化一体化的大背景下，我国在世界经济中的参与度逐年提高，世界经济的不景气也会对我国的经济产生较大影响，在此形势下，海关特殊监管区域将逐渐失去政策优势。因此，其发展转型是必不可少的。虽然特殊监管区域在发展转型中存在许多问题，但是我们有足够的理由相信，经过国务院和海关总署等部门同心协力，海关特殊监管区域必将顺利实现转型。

（作者单位为山东省威海经济技术开发区出口加工区管理局）

参考文献

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[2] 王鑫.特殊经济区域政府监管机制及政策效应研究[D].天津师范大学，2012.

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